JOSÉ ANTÓNIO PEREIRINHA POLÍTICA SOCIAL Fundamentos da actuação das políticas públicas 307 ISBN: 978-972-674-583-9 Universidade Aberta 2008 POLÍTICA SOCIAL Fundamentos da Actuação das Políticas Públicas José António Pereirinha © Universidade Aberta Capa: Esperança Marques Copyright © UNIVERSIDADE ABERTA – 2008 Palácio Ceia • Rua da Escola Politécnica, 147 1269-001 Lisboa – Portugal www.univ-ab.pt e-mail: cvendas@univ-ab.pt TEXTOS DE BASE (cursos formais) N.º 307 ISBN: 978-972-674-583-9 © Universidade Aberta JOSÉ ANTÓNIO PEREIRINHA Nascido em 1951, em Lisboa, fez os estudos secundários no Liceu Passos Manuel e no Liceu Padre António Vieira. Concluiu a licenciatura em Economia em 1973, no Instituto Superior de Economia (actual ISEG) da Universidade Técnica de Lisboa. Obteve, em 1988, o grau académico de Doctor of Philosophy in Development Studies no Institute of Social Studies, em Haia (Holanda), reconhecido como grau de doutor pela Universidade Técnica de Lisboa. Obteve, em 1995, o título de Agregado em Economia pela Universidade Técnica de Lisboa. É Professor Catedrático do Departamento de Economia do Instituto Superior de Economia e Gestão (ISEG) da Universidade Técnica de Lisboa (UTL). É actualmente o Presidente do Conselho Científico do ISEG/UTL. Foi Presidente do Departamento de Economia do ISEG e Presidente do Centro de Investigação sobre Economia Portuguesa (CISEP), no ISEG/UTL. Exerce actualmente funções de Presidente do Conselho Consultivo do Instituto de Segurança Social, I.P. Exerceu funções técnicas como economista no Ministério do Trabalho (Gabinete de Estudos e Planeamento) e no Ministério das Finanças e do Plano (Departamento Central de Planeamento, actual Departamento de Planeamento e Prospectiva, onde foi Chefe de Divisão). É professor universitário em exclusividade desde 1990. Tem leccionado disciplinas de licenciatura e de mestrado, nas áreas da teoria económica e da política económica e social. É actualmente o coordenador da unidade curricular Fundamentos da Política Social, do 2º ciclo (mestrado de Análise de Política Social) do ISEG/UTL. Foi durante vários anos o coordenador do Mestrado em Economia e Política Social, no ISEG/UTL, tendo orientado várias dissertações de mestrado e teses de doutoramento nas áreas da distribuição do rendimento, desigualdades sociais, pobreza e exclusão social, segurança social e análise de políticas sociais. Foi o representante português no Observatório Europeu das Políticas Nacionais de Combate à Exclusão Social (Comissão das Comunidades Europeias, DG V). Tem feito investigação, coordenado equipas de investigação e publicado nas áreas da análise das políticas sociais, desigualdades do rendimento, pobreza e exclusão social. Nos anos mais recentes tem trabalhado na investigação nos seguintes domínios: história do Estado-providência em Portugal, problemática do envelhecimento e segurança social, pobreza numa perspectiva de género, indicadores sociais, política social numa perspectiva de análise comparativa. © Universidade Aberta 5Política Social: fundamentos da actuação das políticas públicas 9 Introdução 13 1. Política Social no contexto das políticas públicas 15 Sumário 16 Objectivos 17 1.1 Políticas Públicas 19 1.2 As finalidades da Política Social 21 1.3 Objectivos e domínios de actuação da Política Social 25 1.4 Aspectos organizativos da Política Social 30 1.5 Política Social: algumas concepções 32 1.6 O estudo da Política Social: algumas opções teóricas 39 2. Análise da Política Social 41 Sumário 42 Objectivos 43 2.1 O que se entende por análise da Política Social? 45 2.2 Políticas públicas e o papel do Estado 48 2.3 Um modelo de descrição sistémica do processo político 52 2.4 Aspectos metodológicos de análise da Política Social 54 2.5 Um exemplo de análise de Política Social 67 3. Necessidades sociais, problemas sociais e bem-estar social 69 Sumário 70 Objectivos 71 3.1 Bem-estar (welfare): um conceito central em Política Social 75 3.2 Ordenação de estados sociais: forma directa e forma indirecta 78 3.3 Funções de bem-estar social e ordenações de estados sociais 84 3.4 Factores que influenciam o bem-estar; os direitos 87 3.5 Necessidades sociais, bem-estar social e direitos sociais 92 3.6 O que é um problema social 99 4. Dimensões normativas da Política Social: justiça e equidade 101 Sumário 102 Objectivos 103 4.1 Relevância da equidade na Política Social © Universidade Aberta 6 106 4.2 Processo de Política Social e equidade na provisão e na despesa 111 4.3 Equidade entre a população relevante 114 4.4 Princípios de equidade na análise da Política Social 121 5. Dimensões económicas da Política Social 123 Sumário 124 Objectivos 125 5.1 Questões económicas fundamentais nas políticas públicas 127 5.2 Funcionamento do mecanismo do mercado 128 5.3 Noção geral de eficiência económica 130 5.4 Eficiência na produção, no consumo e eficiência global 133 5.5 Uma análise mais formalizada da eficiência no consumo 141 5.6 O equilíbrio com dois consumidores: a caixa de Edgeworth-Bowley 145 5.7 Eficiência global e ordenação de afectações eficientes 148 5.8 Condições de eficiência no mercado de concorrência perfeita 152 5.9 Teoremas fundamentais da economia do bem-estar 153 5.10 Fracassos de mercado e intervenção do Estado 160 5.11 Eficiência e equidade: a conflitualidade em política social 167 6. Informação assimétrica, incerteza e protecção de riscos sociais 169 Sumário 170 Objectivos 171 6.1 Incerteza e riscos sociais 173 6.2 Aversão ao risco: uma análise formalizada 176 6.3 Mercado de seguros: equilíbrio competitivo 178 6.4 Fracassos de mercado e riscos sociais 182 6.5 Selecção adversa, soluções do mercado e intervenção pública 185 6.6 Risco moral e políticas sociais 189 7. Distribuição do rendimento, concentração e desigualdade 191 Sumário 192 Objectivos 193 7.1 Conceitos de rendimento e análise da repartição 199 7.2 Distribuição pessoal do rendimento: noções fundamentais 203 7.3 Concentração do rendimento. Curva de Lorenz © Universidade Aberta 7 208 7.4 Curva de Lorenz e comparações da concentração 212 7.5 Curva de Lorenz e comparações de bem-estar 215 7.6 Concentração como desigualdade: o índice de Gini 227 8. Bem-estar social e desigualdade do rendimento 229 Sumário 230 Objectivos 231 8.1 Introdução explícita de juízos de valor na medição da desigualdade 234 8.2 Desigualdade do rendimento e bem-estar social 236 8.3 Aversão à desigualdade: diferentes formas de avaliar a desigualdade 237 8.4 Utilidade e bem-estar individuais 241 8.5 Função de bem-estar social 244 8.6 A distribuição do rendimento que maximiza o bem-estar social 251 8.7 A forma da função de bem-estar individual 256 8.8 O índice de Atkinson 267 9. Pobreza, privação e exclusão social 269 Sumário 270 Objectivos 271 9.1 Pobreza e desigualdade: uma clarificação conceptual 274 9.2 Conceitos de pobreza 277 9.3 Medição indirecta da pobreza: a linha de pobreza 281 9.4 Medição agregada da pobreza 285 9.5 Pobreza, privação e exclusão social 291 Notas conclusivas 295 Referências bibliográficas © Universidade Aberta Página intencionalmente em branco © Universidade Aberta 9Introdução Este livro pretende ser uma exposição organizada dos principais fundamentos da Política Social, isto é, da intervenção pública destinada à promoção e garantia do bem-estar social. Dito de outro modo, vamos abordar os princípios (teóricos, normativos) em que assenta a intervenção do Estado na promoção e garantia dos direitos sociais, que constitui a característica fundamental dos modernos Estados-providência. Destina-se assim a apresentar as bases teóricas em que assenta a análise das políticas sociais tal como as podemos encontrar no que actualmente se designa como modelo social europeu. Ao longo das páginas que compõem este livro, ir-nos-emos ocupando de várias temáticas sociais, fundamentações teóricas para a intervenção pública para fazer face a problemas sociais, modalidades de intervenção do Estado, e suas articulações com o sector privado (lucrativo e não lucrativo) e sociedade civil. Apresentaremos exemplificações dessas formas de intervenção, informação estatística relevante para se entenderem os problemas sociais, os instrumentos de intervenção pública usados para lhes fazer face e as formas de avaliação dessa intervenção face aos objectivos que se pretendem alcançar. Procuraremos nunca perder de vista que se pretende, com este livro, que os seus leitores consigam, no fim da sua leitura, ter alcançado os seguintes objectivos: i) terem identificado a natureza da Política Social nas sociedades modernas actuais, tomando como referências os países da União Europeia; ii) conhecerem os conceitos fundamentais utilizados na análise da Política Social nas sociedades modernas e os princípios teóricos e as dimensões normativas que devem estar presentes nessa análise; iii) conhecerem a fundamentação teórica da intervenção das políticas públicas sociais, bem como o conteúdo normativo da sua actuação. O livro é composto por nove capítulos. Começa-se por fazer uma clarificação das diferentes concepções de Política Social que actualmente encontramos na literatura. Analisaremos o alcance que tem, para a análise dos problemas sociais e da intervenção dos actores sociais (públicos e privados), novas concepções de Política Social que vêm surgindo na Europa, quer no modo como vêm dando forma e conteúdo à discussão sobre a política social europeia, quer no modo como vêm sendo elaboradas teoricamente. Teremos presente, como orientação fundamental (que está presente em todo o livro), a preocupação com a análise da Política Social, pelo que nos preocuparemos, desde o início, em precisar conceitos fundamentais, diferentes perspectivas e aspectos metodológicos que devem estar presentes nessa análise. A abordagem científica da actuação pública e dos actores privados na esfera social leva-nos a questionar o papel das várias ciências sociais na compreensão dessa actuação, quer em termos da fundamentação da necessidade dessa intervenção, no diagnóstico das situações que requerem actuação, no conhecimento das causas que determinam os problemas sociais, na avaliação dos efeitos das formas seguidas nessa intervenção ou na simulação dos efeitos potenciais de actuações alternativas. No conjunto das ciências sociais, daremos especial atenção às dimensões económicas que estão presentes na origem dos problemas sociais, que caracterizam esses problemas e fundamentam a actuação pública. A apresentação de um quadro metodológico geral sobre a análise das políticas vai, no entanto, permitir fazer sobressair a natureza multidisciplinar que deve estar presente nessa análise, que será ilustrada com a apresentação de alguns programas sociais. © Universidade Aberta 10 Tratar-se-ão os fundamentos da intervenção pública, e distinguiremos duas dimensões de análise desses fundamentos: aqueles que vamos designar por fundamentos sociais (e dimensões normativas) da actuação da Política Social e os que podemos designar por fundamentos económicos dessa intervenção. Encontram-se justificações económicas para a intervenção pública nos fracassos de mercado para fazer face à satisfação das necessidades sociais. Mas encontramos também justificações de natureza normativa, assentes na necessidade de corrigir desigualdades, conceber actuações norteadas por princípios de justiça e equidade. Daremos, a estas duas ordens de fundamentação, adequada atenção. A Política Social tem uma natureza normativa que deve ser devidamente explicitada. Na verdade, há uma fundamentação para a intervenção da Política Social que assenta no reconhecimento (social e político) da necessidade dessa intervenção em resultado de uma avaliação que é feita da situação social (problemas sociais) ou de factores que podem desencadear esses problemas. E essa avaliação tem carácter normativo, isto é, assenta nas normas sociais que vigoram nessa sociedade e que estão presentes nessa avaliação quando feita por investigadores sociais, pelos actores sociais, pelo poder político nessa sociedade. Há assim necessidade de conhecer essas normas e os princípios normativos presentes nessas avaliações. Devemos então clarificar alguns conceitos fundamentais, como sejam os de necessidade social, de problema social e de bem-estar social. Abordaremos, por outro lado, algumas dimensões normativas que estão presentes na fundamentação da actuação da Política Social: a justiça e a equidade. Existem também dimensões económicas na fundamentação da necessidade de intervenção social do Estado, que serão tratados neste livro. Discutir-se-ão dois conceitos fundamentais que justificam, por razões de natureza económica, essa intervenção: a eficiência e a equidade. Estes conceitos serão discutidos e o seu conteúdo clarificado por forma a que fiquem compreendidos dois dos conceitos mais importantes da teoria económica da política social, isto é, da fundamentação económica da intervenção social do Estado, o que será feito recorrendo aos elementos teóricos da economia do bem-estar. Um desses fundamentos encontra-se na existência de informação imperfeita, que ocorre tipicamente nos mercados de seguros e que, impedindo soluções eficientes de mercado, exigem a intervenção do Estado, a que Nicholas Barr chama de intervenção Piggy Bank. Isto acontece relativamente às situações de risco cuja cobertura, feita por soluções de mercado, seriam não eficientes. Entramos, assim, na discussão dos riscos sociais e na necessidade de intervenção pública. Mas é possível mostrar que, mesmo que se obtivessem soluções eficientes, nada no funcionamento dos mercados assegura que essas soluções sejam equitativas. A necessidade de assegurar equidade na afectação dos recursos exige a intervenção do Estado, que Nicholas Barr designa por intervenção tipo Robin-Wood. Aliás, é possível mostrar que não seria possível confiar na contribuição voluntária na redistribuição, exigindo intervenção coerciva que o Estado pode realizar. Esta última questão remete-nos para o aprofundamento da análise normativa da Política Social. De facto, a intervenção da Política Social está frequentemente marcada não apenas pela necessidade de prevenir problemas sociais e tratar esses problemas, mas também fazê-lo de forma equitativa, segundo princípios de justiça social. E esses princípios estão presentes em duas dimensões da Política Social: por um lado relativamente aqueles que são destinatários das políticas; por outro lado relativamente aqueles que contribuem para que existam os meios necessários para que estas políticas sejam realizadas, isto é, o seu financiamento. Daí que, na sequência disto, se faça a discussão sobre o significado e o alcance analítico dos conceitos de desigualdades sociais, de pobreza e de exclusão social. Trata-se de conceitos distintos que resultam da operacionalização, em conceitos utilizados na análise da sociedade, de princípios normativos atrás discutidos, susceptíveis de medição (quantificando assim problemas © Universidade Aberta 11 sociais) e de utilização na avaliação de políticas. É fundamental, na análise das políticas sociais, a medição de problemas sociais e dos efeitos de programas sociais. Dedicaremos a esta questão a devida atenção, centrando-nos em dois domínios fundamentais: as desigualdades económicas (em particular a desigualdades dos rendimentos) e a pobreza. Em relação a ambos faremos uma discussão atenta dos conceitos que permitem delimitar várias abordagens que actualmente são feitas destas questões, em particular das perspectivas dinâmicas em que vêm sendo analisados. Entre as abordagens recentes sobre a pobreza, destacaremos as formas mais amplas como essa conceptualização vem sendo feita no quadro europeu, com especial destaque para o conceito de “exclusão social”, enquanto novo paradigma de análise da política social. A organização do livro tem a preocupação de orientar o leitor para o aprofundamento dos temas tratados ao longo dos capítulos. Para esse efeito, em cada capítulo apresentam-se sugestões de leitura de aprofundamento e questões para reflexão. Este livro destina-se a um público muito vasto, com formação académica heterogénea. Embora o seu autor seja economista, este livro não se destina a economistas, mas a todos os que se interessam pela Política Social e querem saber porque, e como, é que o Estado actua para garantir o exercício de direitos sociais numa sociedade. Portanto, também há economistas nesse público. A abordagem que é feita em alguns capítulos pressupõe que não haja formação económica para além de um nível elementar. Pressupõe-se também, naturalmente, que haja interesse no estudo dessa abordagem, por vezes de alguma densidade. Aos economistas que porventura leiam este livro pede-se algo mais: que aceitem a minha exposição de temas que já conhecem. © Universidade Aberta Página intencionalmente em branco © Universidade Aberta 1. Política Social no Contexto das Políticas Públicas © Universidade Aberta Página intencionalmente em branco © Universidade Aberta 15 Sumário 1.1 Políticas Públicas 1.2 As finalidades da Política Social 1.3 Objectivos e domínios de actuação da Política Social 1.4 Aspectos organizativos da Política Social 1.5 Política Social: algumas concepções 1.6 O estudo da Política Social: algumas opções teóricas Leituras complementares Palavras-chave Questões para revisão e reflexão © Universidade Aberta 16 Objectivos O que se espera da leitura deste capítulo: • Que o leitor compreenda a natureza e o âmbito da Política Social, com a diversidade de concepções que lhe correspondem, enquanto área das políticas públicas que caracteriza a actuação dos modernos Estados-providência. • Que fiquem bem identificadas as finalidades e os objectivos da Política Social nos Estados-providência modernos, a forma como a sua actuação corresponde aos direitos sociais que consagram, bem como os aspectos organizativos destes Estados tendo em vista assegurar a sua realização. © Universidade Aberta 17 Encontram-se na literatura diferentes significados para o termo “Política Social”, o que leva a que a generalidade dos manuais de Política Social se iniciem com um capítulo introdutório sobre a delimitação deste conceito. Este livro não será excepção a esta regra. Política Social é entendida como actuação dirigida à promoção e garantia do bem-estar, confundindo-se com a actuação, com finalidades sociais, do Estado-Providência. É em torno desta concepção (ela própria susceptível de diferentes interpretações) que iremos orientar o nosso trabalho. Política Social vai então ser entendida como área de actuação da política pública, com finalidades sociais. Mas encontramos também outro significado para Política Social, entendida esta como disciplina científica, com objecto e método científico próprios, fazendo parte do conjunto das ciências sociais, e distinta da sociologia, da economia, da ciência política. É neste sentido que encontramos, no Reino Unido, alguma identidade entre social policy (como área de actuação) e social administration (como tentativa de construção de uma área científica ligada à compreensão e fundamentação da actuação social)1. Como refere ALCOCK (1998), “Política Social é um conceito usado para descrever actuações dirigidas à promoção do bem-estar; mas é também o termo usado para designar o estudo, em termos académicos, dessas actuações”. Vamos centrar a nossa atenção na primeira destas duas concepções (Política Social enquanto política pública) e remeter, para mais adiante, a discussão em torno das questões do método científico de análise destas actuações. A nossa preocupação neste capítulo será, então, a de localizar a Política Social no contexto da intervenção do Estado, na economia e na sociedade e de como se caracterizam as políticas sociais no contexto das políticas públicas. 1.1 Políticas Públicas Podemos entender, por políticas públicas, “um conjunto de acções interrelacionadas entre si, tomadas por um actor ou conjunto de actores políticos, respeitante à escolha de objectivos e meios para os alcançar no contexto de uma situação específica, devendo estas decisões, em princípio, situar-se no âmbito do poder que estes actores têm para os alcançar” (JENKINS, 1978). Considerando esta definição clássica, significa que existem três aspectos fundamentais que caracterizam qualquer política pública: i) ser um conjunto de decisões e não uma decisão isolada, descontextualizada de um conjunto mais alargado e consistente de decisões; ii) envolver actores políticos nessas decisões, isto é, o facto de estas decisões serem tomadas por agentes com poder legitimado para as tomarem; iii) o facto de essas decisões consistirem em identificar objectivos a alcançar e em escolher os meios que, 1 Veja-se, a respeito desta distinção, Alcock, P., H. Glen- nester, A. Oakley, A. Sinfield (eds) (2001) Welfare and Wellbeing. Richard Titmuss´s contribution to social policy. The Policy Press. Esta obra reune vários textos de autoria de R. Titmuss, organizados tematicamente e comentados pelos editores. Recomenda-se a leitura dos textos incluídos na Parte 6 desta obra (“The subject of social policy”). © Universidade Aberta 18 no âmbito do poder que têm, podem ser utilizados tendo em vista alcançar esses objectivos. O nosso ponto de partida consiste em considerar Política Social no contexto das políticas públicas, isto é, em encarar uma política social como uma política pública. Quando nos referimos ao conjunto das actuações de política pública identificáveis como política social podemos falar em políticas sociais (no plural). Mas frequentemente falamos em Política Social (no singular) para nos referirmos ao conjunto das políticas sociais, privilegiando assim a natureza conjunta que estas políticas têm na identificação do carácter social das políticas publicas nos Estados-Providência modernos. Se quisermos identificar uma certa política pública e proceder à sua caracterização de base (distinguindo uma certa política pública de alguma outra), temos de ter em conta dois aspectos fundamentais: a sua substância (o que a política faz) e o seu processo (como a política é feita). É o que faremos seguidamente. Quando pretendemos distinguir uma dada política relativamente a outra (por exemplo, comparar a política de saúde de um governo com a política de saúde do governo anterior) temos de identificar, em cada uma delas, as finalidades que cada uma delas pretende atingir (por exemplo, “cuidados de saúde para todos”) e, para as alcançar, quais são os objectivos que se pretendem prosseguir (por exemplo, reduzir os tempos de espera para consultas de especialidade) e, nos casos em que estes objectivos sejam quantificáveis, o valor fixado para as metas (valores quantificados para esses objectivos). Mas é necessário também conhecer os instrumentos (os meios) utilizados para alcançar esses objectivos (por exemplo: construir novos hospitais, privatizando hospitais públicos e comparticipando serviços privados de saúde). Conhecer a substância de uma política significa identificar as finalidades, os objectivos e os instrumentos de política. E é através da substância (finalidades, objectivos, instrumentos) que podemos distinguir uma categoria de política pública de outra categoria, por exemplo, entre política de saúde e política de ambiente. É desta forma que podemos chegar à identificação das políticas sociais (ou, no singular, da Política Social). Mas as políticas distinguem-se também pela forma como são feitas ou realizadas, isto é, o processo seguido na sua concepção e execução. Constitui um elemento essencial da sua caracterização o conhecimento de quais os actores sociais que intervém, e como o fazem, na sua concepção (por exemplo: é uma decisão tomada por um gabinete ministerial precedida por auscultação de órgãos consultivos? e nestes, participam os parceiros sociais? alguns destes parceiros sociais representam interesses profissionais? participam também, nesse órgão consultivo, representações de interesses dos utentes?). Mas também conta muito saber como a política é executada (por exemplo, © Universidade Aberta 19 através, exclusivamente, de serviços públicos? conta-se também com actores privados, que forneçam os serviços através do mercado, devendo os utentes pagar preços, eventualmente comparticipados? ou com a participação de organizações não-governamentais, de natureza não lucrativa?). Todos estes aspectos (e muitos outros que adiante trataremos) devem ser considerados para comparar políticas públicas. E também para caracterizar políticas sociais (ou Política Social), onde os aspectos de processo ganham formas próprias e distintas de outras políticas públicas. 1.2 As finalidades da Política Social Quando pretendemos caracterizar uma política pública, é essencial que conheçamos as finalidades que pretendem alcançar. Quando consultamos o normativo legal em que essa política se encontra formulada, a sua leitura atenta permite identificar essas finalidades, muitas vezes descritas pelo legislador. Mas tal procedimento pode não ser suficiente (nem sempre estas finalidades se encontram explicitamente referidas) ou pode mesmo não ser a forma adequada de as conhecer, pois a identificação das finalidades declaradas pelos decisores podem não corresponder às reais finalidades, ou às finalidades que algum analista da política possa identificar nessa política. Há portanto um trabalho de identificação das finalidades (ou de análise crítica das finalidades declaradas pelos decisores) que é essencial quando pretendemos caraterizar uma dada política. Mas a fase em que nos encontramos é ainda preliminar a essa. Pretendemos encontrar alguma finalidade geral que caracterize as políticas sociais (ou a Política Social) de forma a que se possa distinguir essa política de outras categorias de políticas públicas. O que distingue a Política Social de outras áreas de actuação das políticas públicas é o facto de esta prosseguir a finalidade de garantia e promoção do bem-estar (welfare) na sociedade. Trata-se de um conceito complexo, de natureza normativa e, como tal, susceptível de diferentes entendimentos por diferentes pessoas na sociedade. Neste sentido, duas políticas sociais bem distintas podem, ambas, prosseguir a mesma finalidade (declarada pelo decisor, ou implícito nas suas intenções) de promover e garantir o bem-estar na sociedade. A diferença entre essas políticas radica na diferente concepção de bem-estar entre os autores (e/ou defensores) destas duas políticas. Embora o conceito de bem-estar venha a ser retomado mais adiante, deve desde já referir-se que garantia e promoção do bem-estar na sociedade, © Universidade Aberta 20 enquanto finalidade da Política Social, envolve algumas dimensões relevantes para a caracterização desta forma de actuação política. Em primeiro lugar, garantir o bem-estar tem o significado (imediato) de satisfazer necessidades. Mas, por necessidades, deve ter-se uma concepção lata e não uma concepção estrita, de necessidade revelada (por exemplo, através de um pedido de um subsídio para resolver uma carência) ou mesmo de necessidade sentida, ainda que não revelada (por pudor, por exemplo em situações de “pobreza envergonhada”). Podem significar também necessidades não sentidas. Estas ocorrem quando, por exemplo, os decisores políticos decidem sobre uma determinada forma de actuação em nome de algum princípio de justiça social, ou alguma apreciação que seja feita sobre a sociedade no seu conjunto (e não sobre uma situação individual). Pode também ocorrer quando houver, por parte do avaliador social (e decisor político) uma percepção da necessidade distinta da do próprio indivíduo sobre quem a política actua. Estamos então perante necessidades de natureza normativa, isto é, que são o resultado de uma avaliação tendo como referência alguma norma social, com implicações políticas Estas situações originam actuações que obrigam o indivíduo a decisões não desejadas, mas que deve cumprir por obrigação legal. A segurança social obrigatória é um exemplo de uma actuação deste tipo. Isto significa entender o conceito de necessidade como construção social, relativa à sociedade. Esta forma de actuação remete-nos para o domínio dos direitos, cujo alargamento de âmbito corresponde ao surgimento do Estado-Providência na Europa. Na verdade, o Estado-Providência veio, no sec. XX, acrescentar os direitos sociais ao conjunto dos direitos civis e políticos, constituindo-se uma trilogia de direitos que consagra a cidadania social característica do Estado-Providência (MARSHALL, 1950). Garantir e promover o bem-estar social é, neste sentido, idêntico a garantir a realização dos direitos sociais e promover o seu alargamento. Mas os direitos sociais têm uma natureza distinta dos direitos civis e políticos (FITOUSSI, ROSANVALLON, 1996). Na verdade, enquanto estes últimos têm a natureza de direitos-liberdade, os direitos sociais têm a natureza de direitos-crédito, isto é, geram obrigações sociais em termos de reafectação de recursos económicos tendo em vista a sua realização. Neste sentido, a Política Social, visando a realização de direitos sociais, obriga a sociedade a um esforço colectivo (cuja repartição, entre os seus membros, é também ela própria uma decisão colectiva) para a sua realização. Um terceiro aspecto, também ele relacionado com a natureza do bem-estar (consagrado em direitos) que a política social pretende garantir, é o facto de os factores que podem originar a não satisfação de necessidades (no sentido de necessidades sociais, isto é, de realização desses direitos) terem © Universidade Aberta 21 natureza social, porque têm que ver com o funcionamento da sociedade: factores demográficos, o ritmo de crescimento da economia, as alterações do sistema de emprego, etc. Sendo de natureza social (no sentido da origem na sociedade) os factores que estão na causa da não realização dos direitos, cabe também à sociedade a responsabilidade de encontrar formas de garantir a realização dos direitos sociais, envolvendo utilização de recursos, o que implica alguma redistribuição de recursos entre os membros da sociedade para realizar esse objectivo. Finalmente, outra dimensão do bem-estar relevante para se compreeender a substância da Política Social é o facto de as avaliações do bem-estar constituírem percepções colectivas que a sociedade faz desse bem-estar, em termos de normas sociais (consagrada em direitos) que a sociedade assume e aceita, social e politicamente, realizar. Entende-se então a Política Social como a forma de actuação das políticas públicas com a finalidade de promover e garantir o bem-estar social, através da consagração de direitos sociais e das condições necessárias à sua realização na sociedade. É nestes termos que iremos tratar, ao longo desta obra, o conceito de Política Social, analisando as várias áreas e formas de actuação, os seus fundamentos (económicos e normativos), os seus aspectos organizativos e formas de articulação com outras áreas da economia pública, designadamente a política económica. 1.3 Objectivos e domínios de actuação da Política Social A Política Social actua sobre a realidade social através de um conjunto de instrumentos que permitem que sejam alcançados alguns objectivos fundamentais em que se consubstanciam (ou que permitem atingir) as finalidades atrás referidas. Esses objectivos são fundamentalmente os seguintes: 1) a redistribuição de recursos, actuando sobre a sua distribuição original, corrigindo esta distribuição e as suas formas originais de afectação, por forma a que as finalidades de garantia e melhoria do bem-estar sejam alcançadas; 2) a gestão de riscos sociais, protegendo os cidadãos dos efeitos negativos que acontecimentos contingentes possam ter sobre a garantia de realização dos direitos sociais, impedindo essa realização; 3) promoção da inclusão social, actuando sobre factores de exclusão social (prevenindo situações e processos de exclusão) ou visando a integração social de população excluída ou em riscos de exclusão. Vejamos cada um destes objectivos e alguns dos instrumentos utilizados para os realizar. © Universidade Aberta 22 Redistribuição A natureza da Política Social, dirigida à realização de direitos sociais enquanto direitos-crédito (no sentido que demos acima) apela à natureza essencialmente redistributiva desta política. E essa dimensão redistributiva tem lugar em dois sentidos, ou em duas dimensões que nela estão presentes. Por um lado, na produção de bens e serviços (a garantia dos direitos). Por outro lado, essa dimensão distributiva está também presente no seu financiamento, isto é, na forma como os recursos devem ser redistribuídos por forma a garantir que essa produção se possa realizar. Na verdade, garantir direitos sociais traduz-se em formas de reafectação de recursos, através da produção de bens e serviços destinados à satisfação de necessidades que são normas sociais consagradas como direitos (direito à educação, direito à saúde, direito à segurança e nível mínimo de rendimento assegurado ao longo da vida, etc). Trata-se assim, através de actividades de produção, de afectação de recursos destinada a finalidades sociais (i.e., de garantia de direitos sociais). É por razões de eficiência que muitas destas actuações têm lugar. Isto quer dizer que se trata, em muitas situações, de bens e serviços que, pela sua natureza (serem bens públicos, terem elevadas externalidades, serem bens de mérito, etc) não poderiam ser fornecidos contando com a actividade privada (o mercado) para a sua produção. Mas há também razões de equidade, e essas encontram a sua fundamentação na natureza de direito (social) em que assenta a necessidade da sua provisão. Na verdade, a natureza universal dos direitos significa que todos os cidadãos que se encontrem nas mesmas circunstâncias tenham um tratamento adequadamente igual (significando coisas diferentes consoante o tipo de direito que estivermos a considerar, a área de actuação e o tipo de actuação que lhe deve corresponder). Trata-se, assim, de uma preocupação de equidade horizontal. Em certas áreas de actuação, outras preocupações de equidade podem estar presentes, que originem formas de resdistribuição distintas. Uma dessas formas, de grande importância nos Estados-Providência, é a garantia de rendimento ao longo do ciclo de vida assegurada pelos sistemas de segurança social. Através destes sistemas, é assegurada uma transferência de rendimentos de uma fase do ciclo de vida em que os rendimentos são gerados pela participação na actividade económica para outra fase em que, por motivos de inactividade económica, estes rendimentos não podem ser gerados (a idade da reforma). Estas transferências de rendimento podem ser feitas pelo próprio indivíduo (através de planos de poupança) ou assegurado pelo Estado, através dos sistemas de segurança social. Uma das formas clássicas de assegurar essa transferência é fazê-la por transferência entre diferentes gerações, isto é, das gerações que geram rendimento para as que © Universidade Aberta 23 o não geram (inactivas, em idade de reforma) mas dele necessitam (i.e., a ele têm direito). De forma mais evidente, este sistema (que se designa de “repartição”) opera mecanismos obviamente redistributivos, entre gerações (de acordo com princípios de equidade intergeracional) que visam assegurar direitos sociais, quando estão presentes dimensões intertemporais. Mas se estes objectivos redistributivos estão presentes no uso de instrumentos de política social destinados à produção de bens e serviços, eles estão também no seu financiamento, isto é, na forma como os custos desta produção são suportados (e repartidos) pela população. Há também uma dimensão de equidade distributiva na forma como estes custos estão repartidos e aceita-se, de forma generalizada, que estes princípios tenham a natureza de equidade vertical, isto é, que na forma como os custos são repartidos devem tratar-se de forma adequadamente diferente (i.e., suportando diferentemente estes custos) quem se encontrar em circunstâncias diferentes (i.e., com níveis diferentes de rendimento). A progressividade fiscal constitui o exemplo mais adequado de princípios de equidade vertical na repartição dos custos de produção de direitos sociais. Gestão de riscos sociais A presença do risco e da incerteza nas sociedades constitui um facto natural na vida dos cidadãos, que com eles lidam nas suas decisões correntes, tomando precauções, protegendo-se dos efeitos adversos que estes factos contingentes possam ter nas suas vidas. Alguns destes factos contingentes originam situações de risco social, o que tem um duplo significado. Por um lado, a natureza social dos riscos tem a ver com o facto de estes eventos contingentes poderem originar a não realização de direitos sociais. Estão nesta situação, por exemplo, a ocorrência de uma situação de doença que origine a perda de capacidade de trabalho e, portanto, de gerar rendimento e também a ocorrência de uma necessidade acrescida de rendimento para fazer face a despesas acrescidas. Estão em causa dois direitos sociais fundamentais: o direito à saúde (realizado pelo consumo de bens e serviços de cuidados de saúde) e o direito ao rendimento, em condições de estabilidade ao longo da vida. Outra razão para a natureza social do risco é o facto de a sua ocorrência ter lugar em resultado da forma como as sociedades se encontram organizadas. Isto distingue os riscos sociais dos riscos naturais, cuja ocorrência é independente do funcionamento e organização do sociedade. Um exemplo de facto contingente, que também ele origina efeitos negativos sobre os direitos sociais (também no que respeita a efeitos sobre a origem dos rendimentos) é a ocorrência de desemprego. A natureza da ocorrência de desemprego como © Universidade Aberta 24 evento contingente com efeitos na garantia de direitos sociais decorre do facto de o exercício de uma actividade económica constituir a realização de um direito nas sociedades modernas, mas ser também um meio, pelo rendimento que gera, para a realização de muitos outros. A gestão de riscos sociais, enquanto conjunto de formas de actuação visando precaver os efeitos negativos, sobre os direitos, da ocorrência de factos contingentes constitui, então, pela natureza social destes riscos, uma obrigação da sociedade, na justa medida em que elegeu estes direitos na sociedade e assume a responsabilidade para a sua realização. A existência de sistemas de segurança social constitui a forma de as sociedades actuais assumirem a responsabilidade de efectuar esta gestão de riscos sociais (desemprego, doença, invalidez, velhice, maternidade, etc). Promoção da inclusão social Entre os direitos da última geração, de reconhecimento mais recente e que, em vários aspectos, se distinguem dos direitos sociais, encontram-se os direitos de integração. Estes direitos retomam, em vários aspectos, a natureza de direitos-liberdade característica dos direitos civis e políticos. Mas, ao contrário destes, pressupõem uma plena realização dos direitos sociais. Num certo sentido, os direitos de integração (enquanto conjunto dos direitos a integrar, ou fazer parte plena, da sociedade a que se pertence) pressupõe também a partilha de responsabilidades pela própria gestão da sociedade e a comparticipação responsável pela assunção dos custos da realização dos direitos (entre eles os direitos sociais). A existência, nas sociedade modernas, de formas de exclusão social (de origem económica, social, resultante do funcionamento das instituições) constitui uma preocupação central da Política Social, na medida em que coloca em causa a realização dessa categoria de direitos. A natureza complexa (e ainda mal definida) destes direitos e, por outro lado, a diversidade de factores que podem causar estas situações (isto é, dos processos de exclusão) levam a que seja difícil categorizar os objectivos de promoção da inclusão social e identificar os instrumentos de política que se lhes dirigem. Pelo que acima foi dito, pode afirmar-se que promover a realização dos direitos civis, políticos e sociais constitui uma condição necessária à realização de objectivos de integração, promovendo a inclusão social porque se está a lutar contra a exclusão social, prevenindo formas de exclusão (actuando sobre os processos de exclusão social) ou reparando situações de exclusão. É neste sentido que se encontra o conceito de exclusão social no sentido anglo– -saxónico em que este conceito significa alguma situação de não realização da cidadania (ROOM, 1992). Mas pode não ser condição suficiente, se tivermos © Universidade Aberta 25 em consideração uma concepção diferente de exclusão social, na linha de pensamento seguida por sociólogos franceses, que encaram a exclusão como processo social e materializada em formas de “corte” de laços sociais que deveriam ligar os cidadãos entre si e às instituições sociais, designadamente ao mercado de trabalho (PAUGAM, 1991; CASTEL, 1995). Nesta linha de pensamento, são mais complexos os mecanismos sobre os quais se deve actuar tendo em vista objectivos de inclusão. Coloca, aliás, novos desafios à política social, na articulação que deve ter designadamente com a política de emprego e com a política económica. A este assunto retornaremos mais adiante, nos capítulos seguintes. 1.4 Aspectos organizativos da Política Social Uma forma de identificar a Política Social, quer através da sua substância quer do processo em que se traduz a sua forma de actuação, consiste em enumerar as áreas de política que a constituem e os aspectos organizativos da sua actuação. É o que faremos de seguida. A identificação, no contexto dos estados europeus, de Política Social como forma de intervenção das políticas públicas que caracterizam o modelo social europeu, isto é, o Estado-Providência originário no pós-guerra na Europa, leva-nos à consideração, como áreas centrais da Política Social, dos designados big-five enunciados como propósito de intervenção social do Estado por Sir William Beveridge no seu famoso relatório Social Insurance and Allied Services (de Novembro de 1942) e que, em grande medida, marca o nascimento do Estado-Providência. A actuação primordial do Estado deveria centrar-se em cinco seguintes áreas: educação, saúde, habitação, segurança social, acção social. Numa concepção muito estrita de Política Social, poderíamos dizer que esta se confinaria às políticas públicas nestas áreas, através das quais, atingindo os objectivos atrás enunciados, se alcançaria a finalidade de garantir o bem-estar, através da realização dos direitos sociais que constituem o contrato social firmado na sociedade, e visível nos seus princípios constitucionais. © Universidade Aberta 26 Quadro 1.1 – Despesa Pública em algumas áreas sociais (em percentagem do PIB) Pensões 1995 Educação 1995 Serviços à família e 3ª idade Políticas activas de emprego1 Formação Profissional1 Exclusão Social 1995 Dinamarca 5.6 6.5 5.3 1.9 1.1 1.5 Suécia 9.0 6.6 5.1 2.0 0.5 1.1 Finlândia 9.1 6.6 3.1 1.2 0.4 0.7 Reino Unido 7.6 4.6 1.2 0.4 0.1 0.3 Irlanda 4.6 4.7 0.6 1.7 0.2 0.4 Áustria 13.4 4.5 0.9 0.4 0.2 0.3 Bélgica 10.3 5.0 0.3 1.3 0.3 0.7 Alemanha 10.9 4.5 1.4 1.3 0.3 0.6 França 12.2 5.8 1.1 1.4 0.4 0.5 Holanda 7.8 4.6 1.0 1.8 0.2 0.7 Luxemburgo 10.4 4.3 0.9 0.3 0.01 0.4 Itália 13.6 4.5 0.3 1.1 0.01 0.0 Espanha 9.2 4.8 0.4 0.7 0.2 0.1 Portugal 7.7 5.4 0.5 0.9 0.3 0.1 Grécia 10.1 3.7 ... 0.4 0.1 ... UE-15 9.4 5.1 1.6 1.2 0.3 0.5 1 1998 ou último ano disponível Fonte: Ferrera, Hemerijck, Rhodes (2000) O Quadro 1.1 apresenta, de forma sintética, quanto representa a despesa pública em algumas das funções sociais dos Estados-Providência na União Europeia (UE-15). A estas áreas de política correspondem diferentes formas de actuação do Estado. Em muitos casos, o Estado é um agente produtor de serviços, cuja provisão é assim assegurada à população, fornecendo gratuitamente ou a um © Universidade Aberta 27 preço que não reflecte o custo da sua produção (nos serviços de Educação e de Saúde, por exemplo). Noutros casos o Estado regula a actividade de outros agentes, delegando neles a actividade de produção de serviços, cuja provisão é assegurada pela subsidiação desses serviços pelo Estado aos produtores privados. Em alguns casos esses produtores privados são agentes económicos produtores que realizam a sua actividade numa óptica empresarial, com objectivos lucrativos (uma escola privada, uma clínica particular). Outras vezes essa actividade é realizada por agentes privados sem finalidades lucrativas: em Portugal é o caso das IPSS (Instituições Particulares de Solidariedade Social). A referência a outros sectores para além do Estado na provisão de serviços com vista à realização de direitos sociais constitui uma das características da Política Social nos modernos Estados-providência. Na verdade encontramos, para além do Estado, agentes do sector privado lucrativo (o mercado) e também agentes que realizam actividades económicas segundo uma lógica não lucrativa, que engloba o conjunto dos actores que se designam genericamente por terceiro sector, ou sector da economia social. Esta forma de organização do Estado-providência, que combina de forma articulada a participação dos três sectores da política social, e que vem assumindo crescente importância na provisão do bem-estar, tem a designação de welfare mix, ou welfare pluralism. A par de actividades de produção de bens e serviços, através dos quais o Estado garante a realização de direitos sociais, o Estado intervém também pela redistribuição de rendimento, através de transferências sociais concedidas a título de seguro social (pensões) ou de assistência social (solidariedade, não correspondente a contribuições prévias para os regimes de segurança social). O Quadro 1.2 apresenta os aspectos fundadores da Política Social em Portugal, tendo como referência o quadro normativo estabelecido para os direitos sociais, tal como foi estabelecido na Constituição da República Portuguesa. A Constituição consagra um conjunto de direitos nos domínios assinalados no quadro e que constituem direitos universais, isto é, direitos reconhecidos a todos os cidadãos, sem quaisquer restrições ou condicionantes ao seu acesso. Foram identificados cinco domínios (emprego, educação, saúde, habitação e protecção social) em que estes direitos se encontram estabelecidos de forma universal. A estes direitos correspondem várias políticas, de natureza sectorial (i.e., especializadas segundo os direitos sociais que visam realizar) publicadas em legislação corrente, a que correspondem quadros decisionais e organização administrativas próprias (ministérios, secretarias de Estado). Mas esta não é a única forma de organização da Política Social que encontramos nos Estados modernos. A complexidade das sociedades modernas e a forma © Universidade Aberta 28 como os problemas sociais vão sendo percepcionados, levam a que se vão identificando direitos segundo uma lógica que, não pondo em causa a sua universalidade, se orientam para algumas características específicas de alguns grupos da população ou segundo algumas categorias de problemas ou riscos sociais. Isso leva a considerar uma lógica categorial de direitos e, portanto, de políticas. São as designadas políticas sociais categoriais. Encontramos exemplos destas políticas, em Portugal, as que são concebidas e realizadas face a direitos sociais que a Constituição da República Portuguesa estabelece para a família (CRP, artº 67º), as mulheres (CRP, artºs 9, 59, 68, 109), infância e juventude (CRP, artºs 69 e 70), terceira idade (CRP, artº 72º), imigrantes e minorias étnicas (CRP, artº 74º), população com deficiência (CRP, artº 71º) e toxicodependentes (CRP, artº 64 nº 3-f). As políticas sociais categoriais são políticas sociais de natureza transversal, que envolvem as várias dimensões dos direitos universais que encontramos em algum grupo populacional ou risco social específico e que obrigam, tendo em consideração as especificidades destes grupos e riscos, a coordenar as políticas sociais sectoriais que actuem sobre cada uma dessas dimensões. A complexidade dos problemas sociais nas sociedades contemporâneas leva a que haja uma terceira forma de organização da política social, tendo em consideração o facto de a multidimensionalidade dos problemas sociais poder ser transversal a vários grupos populacionais, não sendo específico de nenhum deles, devendo assim originar políticas globais, não centrando em nenhum grupo específico mas, por exemplo, um âmbito nacional (ou reginal/ local) de actuação, abrangendo todos os grupos sociais nessa sociedade. São exemplo deste tipo de políticas as que se dirigem, num âmbito local, à pobreza ou à exclusão social (projectos de luta contra a pobreza). © Universidade Aberta 29 Quadro 1. 2 – Direitos Sociais de Cidadania em Portugal (direitos universais) Domínios Direitos Políticas Emprego (CRP, artºs 58 e 59) Direito ao trabalho Igualdade de oportunidades na escolha da profissão Retribuição justa do trabalho Condições de trabalho dignas Políticas de emprego Formação profissional Salário mínimo Educação (CRP, artºs 73 a 77) Direito universal ao ensino com garantia de igualdade de oportunidades de acesso e êxito escolar Assegurar o ensino básico universal, obrigatório e gratuito Estabelecer progressivamente a gratuitidade de todos os graus de ensino Criação de uma rede de estabelecimentos públicos que cubra as necessidades de toda a população Saúde (CRP, artº 64º) Direito à protecção da saúde Garantir o acesso de todos os cidadãos aos cuidados de medicina preventiva, curativa e de reabilitação Serviço Nacional de Saúde (SNS) universal e geral, tendencialmente gratuito e de gestão descentralizada e participada Disciplinar e fiscalizar a medicina privada, articulando-a com o SNS Habitação (CRP, artº 65º) Direito a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto Política de habitação inserida em planos de ordenamento do território Promover a construção de habitações económicas e sociais Política tendente a estabelecer um sistema de renda compatível com o rendimento e de acesso à habitação própria Protecção Social (CRP, artº 63º) Direito à protecção na doença, velhice, invalidez, viuvez, orfandade, desemprego e outras situações de escassez de meios de subsistência. Organizar, coordenar e subsidiar sistema de Segurança Social unificado Apoiar e fiscalizar a actividade das IPSS Fonte: Pereirinha, J. (coord.). (1999) © Universidade Aberta 30 1.5 Política Social: algumas concepções O conceito de Política Social encontra diferentes concepções entre os vários países europeus, estando-se ainda longe de um consenso em termos conceptuais e de fundamentação teórica. Desde uma concepção muito mais centrada, em termos de objectivos de acção, na “promoção dos interesses da sociedade no seu conjunto”, até uma concepção em que os objectivos se orientam para a “protecção do bem-estar dos indivíduos membros da sociedade” (JONES, 1985, pp. 13-14)2, ou concepções intermédias entre estas, encontramos exemplos, ao longo do desenvolvimento histórico do Welfare State, onde uma ou outra destas concepções são dominantes. E esta diversidade encontra, nos vários países, diferentes formas de enquadramento, em termos académicos (de ensino e de investigação), nos ramos científicos que suportam o seu estudo. Assim (e a mero título de ilustração), em França o termo “politique sociale” surge de forma relativamente recente para designar um tipo de política pública em áreas bem definidas e compartimentadas em termos de objectivos e instrumentos de actuação (segurança social, educação, saúde, habitação, etc), não correspondendo propriamente a uma disciplina científica autónoma3. Na Alemanha, já o termo “sozialpolitik” pretende designar a actuação política tendo por objectivo a promoção dos interesses da sociedade no seu todo no longo prazo, tendo originado mais recentemente o desenvolvimento da política social enquanto objecto autónomo de estudo em algumas universidades, embora enquadrados em departamentos como os de sociologia, ou em escolas profissionais de saúde pública, educação ou serviço social. Mas é no Reino Unido que encontramos a criação, em 1912, do “Department of Social Science and Administration” na LSE (London School of Economics and Political Science), que inicia o desenvolvimento da disciplina de política social com a designação de “social administration”4, na verdade como uma amálgama de disciplinas com o contributo científico de várias ciências sociais como a economia, a ciência política, a sociologia, e igualmente a história económica, a filosofia e a estatística, ela própria evidenciando uma evolução em que encontramos recentemente várias tendências: de empiricismo a-teórico (que radica na origem desta disciplina no Reino Unido), de imperialismo disciplinar (em que um quadro teórico surge como dominante no estudo de um dado problema social), de trabalho multidisciplinar (de colaboração de várias disciplinas) e de avanços de natureza interdisciplinar (novas análises de problemas antigos segundo a perspectiva de uma disciplina diferente)5. Na forma como este livro está organizado, e nas opções teóricas que assumimos, há uma forte influência do pensamento anglo-saxónico sobre 2 Jones, C. (1985) - "Patterns of Social Policy. An Introduc- tion to Comparative Analysis". The Harvester Press. 3 Vide, a este respeito, Greffe, X. (1975) - La Politique So- ciale, PUF, designadamente o capítulo IV ("La politi- que sociale en France"), mas também a concepção de po- lítica social deste autor em Greffe, X. (1987) - Politique Economique: Programmes, Instruments, Perspectives, Economica. 4 Esta disciplina encontra a sua origem historicamente em Inglaterra a partir das políticas colectivistas e das práticas de intervenção do Estado nos iní- cios do séc. XX, e sob uma for- te influência da Fabian Society, liderados pelos Bosanquet e pelos Webb que originaram, a partir da Charity Organisation Society´s School of Sociolo- gy, o Department of Social Science and Administration na LSE em 1912. Esta fase foi marcada por diferentes visões disciplinares entre Bousanquet e Webb, embora em ambas predomine uma concepção bastante marcada pelo empi- ricismo e investigação com vista à preparação para a acção: enquanto que para Bousanquet a teoria deveria preceder a recolha da informação, para Webb só o trabalho empírico prévio é passível de produzir resultados capazes de originar quadros teóricos. É com T. H. Marhall (director do Depar- tamento no período 1944-50) e, principalmente, com R. Titmuss (que foi seu di- rector no período 1950-73) que, desenvolvendo as suas ideias de "social division of welfare", contribuiu para uma visão mais alargada da política social. © Universidade Aberta 31 5 A diversidade de concepções de política social e, por vezes mesmo a sua ambiguidade, tem levado alguns autores a interrogar-se se se trata es- sencialmente de um "assunto" (subject) ou de um "objecto de análise" (object), já que ela é simultaneamente um conjunto de práticas políticas e igualmente uma discipli- na em construção. Daí que C. Jones (1985) afirme que "social policy, therefore, is a blanket expression: blanket not merely in the expected sense that it may be taken to refer to a broader or narrower range of activities in any particular national conctext, but blanket in that it can also stand for different sources of ´social´objective and motiva- tion" (p. 14). esta temática, em termos do desenvolvimento que a disciplina tem tido no Reino Unido, e às perspectivas que se têm vindo a colocar quanto ao seu desenvolvimento no futuro em resposta aos problemas e desafios que se vêm pondo às sociedades modernas. Adopta-se, assim, o conceito de Política Social, muito na linha que é defendido por WALKER (1985, p. 141)6, segundo o qual “´Social policy´ might be defined therefore, as the rationale underlying the development and use of social institutions and groups which affect the distribution of resources, status and power between different individuals and groups in society”. Ficam assim especificados, a priori, os contornos da Política Social enquanto objecto de estudo científico. Mas devem também apresentar-se algumas ideias fundamentais que estão presentes na orientação que vai ser dada ao longo deste livro e que surgem em estreita ligação com o que atrás ficou dito. A primeira ideia fundamental é a de que Política Social não se dirige necessariamente, de forma prioritária, à promoção do bem-estar individual, mas sim ao bem-estar social. E, neste sentido, afastamo-nos das concepções iniciais da disciplina e que ainda encontramos em T. H. Marshall (director do Departament of Social Science and Social Administration da LSE no período 1944-1950), para quem as políticas sociais se dirigem ao bem-estar individual e as políticas económicas se dirigem à “prosperidade comum”7, aproximando-nos assim muito mais das concepções mais recentes de Mishra (1977)8 e Rein(1976)9 para quem o âmbito da política social se dirige preferencialmente, como forma de intervenção colectiva, ao bem-estar social e não ao bem-estar individual. Na sequência disto, outra ideia fundamental que emerge da definição de Política Social apresentada acima, é que a sua essência é a produção e distribuição social do bem-estar. Isto é, para a política social é crucial o resultado, em termos distributivos, das decisões e actividades de um amplo conjunto de instituições e grupos, envolvendo não apenas o rendimento mas também um amplo conjunto de outros recursos sociais (educação, saúde, estatuto social, poder, etc). Esta concepção de Política Social assenta assim na ideia que o padrão de bem-estar numa sociedade depende da forma como estes recursos estão distribuídos, de forma equitativa ou não, relativamente a uma norma social de necessidade. Conceitos fundamentais como os de cidadania, equidade e justiça surgem assim, neste contexto, como fazendo parte integrante de um conjunto de valores presentes (de forma explícita ou implícita) na actuação das instituições e grupos na sociedade, e necessariamente presentes na avaliação dos resultados da sua actuação. Neste sentido, não deve encarar-se (e, claramente, não se encara nesta disciplina) Política Social como a “política económica dos pobres”, mas antes envolvendo actuações que têm efeitos na sociedade no seu conjunto. 6 Walker, A. (1985) - "Social Policy, Social Administration and the Social Construc- tion of Welfare". Open Univ. Press. 7 Esta concepção encontra-se bem clara na definição deste autor de política social, ao afirmar que "social policy uses political power to super- sede, supplement or modify operations of the economic system in order to achieve results which the economic system would not achieve on its own, and that in doing so it is guided by values other than those determined by open market forces" [T.H. Marshall (1975) Social Policy, 4th edi- tion, Hutchinson, London, p. 15].. 8 Para este autor, política social refere-se a "those ar- rangements, patterns and mechanisms that are typi- cally concerned with the distribution of resources in accordance to some criterion of need" [R. Mishra (1977) Society and Social Policy, Macmillan, London]. © Universidade Aberta 32 9 Segundo este autor, "the stu- dy of social policy is basically concerned with the range of human needs and the social institutions created to meet them" e a política social é "above all, concerned with choice among competing va- lues" [M. Rein (1976) Social Science and Public Policy, Penguin), sendo o igualitaris- mo o valor dominante. Ou, citando do novo WALKER (1985, p.142), “social policy is conceived as a blueprint for the management of society towards social ends”. Por outro lado, e tal como esta definição está formulada, chama a atenção para o facto de a Política Social não se identificar apenas com a actuação do Estado na produção e distribuição do bem-estar, sendo antes o resultado da actuação de todas as instituições sociais e grupos na sociedade. A partir dos anos 1970, a expressão “welfare mix” tem vindo progressivamente a ser usada para significar exactamente a existência de pluralismo na provisão do bem-estar: Estado-Mercado-”Sociedade Civil” (o chamado “triângulo do bem-estar”), cada uma destas componentes com diferente importância relativa entre diferentes sociedades, e com diferentes dinâmicas de evolução correspondendo a formas e graus distintos de “inovação social”. Além disso, permite encarar a análise da Política Social não exclusivamente em função dos objectivos explicitados na política do Estado, mas igualmente em termos dos valores implícitos na sua actuação. Finalmente, resulta da definição acima a necessidade de encarar a avaliação da Política Social em termos de grupos sociais, não só em termos de “quem beneficia” e “quem contribui” para a provisão do bem-estar, mas igualmente em termos da estratificação social que a política social tende a consolidar ou a alterar10. Vindo bastante na linha do que foi dito atrás, esta opção enquadra-se no âmbito das preocupações actuais dos estudos que têm sido recentemente efectuados sobre problemas sociais na Europa, e que muito têm contribuído para a compreensão dos problemas e sua diversidade no espaço europeu, da natureza das políticas desen volvidas ao nível dos vários Estados– ‑membros e os desafios que se colocam à Política Social, e igualmente sobre o papel da UE, como instância supranacional, na sua capacidade de influenciar as políticas sociais nacionais. Atendendo à importância de que se têm recentemente revestido os estudos de natureza transnacional sobre Política Social ao nível europeu, é nosso entendimento que esta perspectiva deve estar presente no estudo da Política Social. Por outro lado, nela deve igualmente estar presente o estado actual do debate sobre a construção de uma Política Social Europeia, e as principais dificuldades que se colocam a este objectivo. 1.6 O estudo da Política Social: algumas opções teóricas No final deste capítulo vamos fazer algumas reflexões sobre o estudo da Política Social. Ela encontra tradição nas Escolas superiores que se destinam 10 Particularmente interessante a este respeito é a abordagem de G. Esping-Andersen ao considerar, na sua análise comparativa de regimes de bem-estar ("welfare regimes") tendo em vista o estabeleci- mento de tipologias, os crité- rios de "de-commodification" da política social (isto é, o grau de independência da realiza- ção dos direitos de cidadania relativamente ao mercado) e os sistemas de estratificação incorporados nos vários regi- mes de bem-estar. Ver G. Esp- ing-Andersen (1990) The three worlds of welfare capitalism, Polity Press.. © Universidade Aberta 33 a formar técnicos superiores que desempenham funções que correspondem ao conceito anglo-saxónico de “social worker” e que, em Portugal, corresponde à designação vulgarmente utilizada de “assistente social” ou “técnico de serviço social”. Já ao nível de outras licenciaturas não é vulgar existirem disciplinas com a designação de Política Social nos seus planos curriculares. Por esta razão, destinando-se este livro a pessoas com diferentes formações académicas de base, devemos esclarecer sobre as linhas de orientação seguidas. A orientação seguida no livro vai apelar a uma contribuição muito significativa da teoria económica, atendendo à “dimensão social” que os fenómenos económicos revelam e à dimensão económica que os fenómenos sociais apresentam. Em relação ao primeiro aspecto, referindo-nos a algumas disfunções sociais fundamentais de que as desigualdades sociais e a pobreza são aspectos centrais a ter presentes na preparação e avaliação da política económica de curto e médio/longo prazos. No que respeita à justificação da intervenção do Estado em termos de Política Social, a sua fundamentação exige formação em teoria economica. Questões como as externalidades (no consumo e no rendimento), informação imperfeita (risco moral, selecção adversa) e incerteza, só para citar alguns exemplos, são tópicos da microeconomia fundamentais para se compreender a fundamentação das transferências públicas e protecção social da responsabilidade do Estado. Em geral, o conhecimento dos teoremas fundamentais da economia do bem-estar são elementos teóricos essenciais para compreender a fundamentação económica da intervenção do Estado à luz dos fracassos de mercado. Também no que respeita ao domínio dos valores presentes na formulação e avaliação da política social, as questões relativas à desigualdade na repartição dos rendimentos e da pobreza só podem ser estudadas com base nos importantes contributos que a teoria económica tem dado relativamente a estas matérias, talvez pouco conhecidas pelos economistas em geral (excepção feita, naturalmente, ao nível académico), e onde se tem verificado nos últimos anos um interesse crescente ao nível científico e surgido contribuições muito significativas, designadamente em termos de medição destes fenómenos11. É matéria que se situa no campo da teoria económica e que será tratada neste livro. Por outro lado, a Política Social envolve a intervenção do Estado na área da economia pública, concepção que está subjacente à identificação entre “social policy” e “welfare state”, que dominou o pensamento sobre estas questões na literatura anglo-saxónica (Reino Unido) nos anos que se seguiram à II Guerra Mundial (o período de construção do Estado-Providência). Daí a importância que deve dar-se à Economia Pública para o estudo da Política 11 É curioso, a este respeito, citar P. Townsend, professor de Política Social na Uni- versidade de Bristol (UK), ao referir que "from the time of Adam Smith onwards it is economists more than other social scientists who have played a big part in defining and measuring the pheno- menon of poverty" [P. Town- send (1993) The international analysis of poverty, Harvester Wheatsheaf, p. 44], opinião que pode considerar-se in- suspeita tendo em considera- ção que o Prof. Townsend é sociólogo. © Universidade Aberta 34 Social. Porém a Política Social ultrapassa a exclusiva actuação do Estado, e esta tendência é cada vez mais generalizada e visível. Desempenham igualmente um papel muito importante na política social não apenas as organizações com fins lucrativos (as empresas), mas igualmente o sector privado não lucrativo: as famílias enquanto agentes produtores de bens e serviços, o sector cooperativo, as vulgarmente designadas “organizações não governamentais” (ONGs, tal como as IPSS, as Misericórdias, etc), os clubes, as fundações, etc. E, sendo certo que, em geral, a formação económica nas licenciatura incide sobre as teorias relativas à economia privada e à economia pública, já tal não sucede relativamente ao que, por simplificação, se costuma designar por “terceiro sector” (ou “economia social”), para englobar o terceiro grupo de instituições acima referidas. Daí que, sendo fundamental o conhecimento dos conceitos e teorias da economia do sector público para compreender e explicar a intervenção do Estado em termos de Política Social, deve igualmente incluir-se o estudo deste sector, bem como das formas de intervenção do Estado na presença (cada vez mais forte) deste sector. Finalmente, o estudo da Política Social engloba o estudo de coordenação de estratégias e políticas, mas não se confunde com a política económica e com o planeamento, em termos de objectivos, do enfoque analítico, no tipo e alcance das actuações que envolve e dos instrumentos usados, e nas formas organizativas requeridas. Se é certo que a fundamentação teórica da política económica, em termos da macroeconomia, deva estar sempre presente na discussão da Política Social (e, nesse aspecto, apresentam áreas de sobreposição claras em termos de alguns dos suportes teóricos em que assentam), os objectivos da Política Social (o do bem-estar social, como objectivo geral, mas com a presença, como objectivos específicos, de eficiência, equidade e justiça, como foram acima referidos) traduz um enfoque, em termos de actuação no sistema económico, que vai para além do da política económica “tradicional”12. Por outro lado, tal como foi referido anteriormente, a Política Social envolve uma actuação em que são utilizados instrumentos específicos, segundo lógicas de organização próprias (políticas universais, políticas categoriais, políticas globais), e envolvendo, como actores sociais, não apenas o Estado, mas igualmente a economia privada com fins lucrativos e a economia social. Colocam-se assim, no estudo da Política Social, questões de coordenação de políticas sociais sectoriais e, bem assim, questões de coordenação de actores sociais na sua implementação, que vão para além das questões, de natureza idêntica, que se colocam a respeito da política económica. Não sendo fácil a distinção entre política económica e política social (e sendo tema controverso o das “fronteiras” que se estabelecem entre si), certo é, porém (e não aprofundando aqui o debate) que são áreas de actuação distinguíveis13. 12 Para uma discussão sobre a relação entre política social e política económica e pla- neamento, veja-se o texto A. Walker (1988) Social policy versus economic policy: the future of social planning, Pe- ter Hodge Memorial Lecture, Department of Social Work, University of Hong Kong. É ilustrativo, a propósito da relação entre política econó- mica e política social, citar este autor quando, nesta obra, diz que: "There is a conflit, then, between economic po- licy on the one hand and on the other social policy and planned social development. The aims of social policy and social planning are frustrated by often narrowly basic econo- mic definitions and economic priorities. These do not have to be imposed by force; they are usually implicit in the policy- making and planning process as a result of the ascendency of particular economic interests" (op. cit, p. 12). 13 A este propósito, vale a pena referir um posicionamento algo radical de P. Hodge: "Social planners are those who insist on the development of planning of social aspects along with economic aspects, and have rebelled against the prolonged dominance of economists among the social scientists, and of economic considerations in planning" (citado em A. Walker (1988) Social policy versus economic policy: the future of social planning, Peter Hodge Me- morial Lecture, Department of Social Work, University of Hong Kong, p. 15.. © Universidade Aberta 35 Neste livro far-se uma abordagem da Política Social num contexto europeu, e isto tem vários alcances. Significa, por um lado, que não tem por objectivo o tratamento exclusivamente teórico dos problemas, mas é igualmente orientada no sentido de abordar os problemas sociais concretos que as sociedades modernas defrontam, e as características da actuação política tendo em vista a sua resolução (em termos correctivos e/ou em termos preventivos), e a diversidade de situações que a estes níveis encontramos nessas sociedades. E significa também, por outro lado, que no estudo de tais aspectos, na perspectiva dessa diversidade, se privilegia o espaço europeu em que Portugal se encontra enquadrado (o da União Europeia). Leituras complementares Há vários textos que tratam, de forma introdutória, a natureza e o âmbito da Política Social, enquanto área de política pública, aconselhando-se a sua leitura. • Alcock, P., Erskine, A., May, M. (eds) (1998) The Student´s Companion to Social Policy. Oxford University Press. É um livro constituído por vários capítulos (cada um deles de pequena dimensão, cerca de 6/7 páginas) de vários autores conceituados nesta área do conhecimento e cobrindo um conjunto muito diversificado e actual de temas de Política Social. Recomenda-se a sua consulta ao longo do estudo desta disciplina, pois a diversidade de temas abordados ajudarão quase sempre a quem se está a interessar por estas matérias. Recomenda-se, desde já, a leitura dos dois primeiros capítulos, de Pete Alcock (The Discipline of Social Policy) e de Angus Erskine (The Approaches and Methods of Social Policy), que colocam em discussão as duas perspectivas de Política Social abordadas neste capítulo. • Baldock, J.; Manning, N.; Vickerstaff, S. (eds) (2003) Social Policy, 2nd edition, Oxford University Press. É um bom manual de Política Social, de que se recomenda desde já a leitura do primeiro capítulo, de J. Baldock, J.; Manning, N. e S. Vickerstaff, com o título Social Policy, Social Welfare, and the Welfare State, que trata de vários assuntos que tratámos neste capítulo. • Hill, M. (1997) Understanding Social Policy. Blackwell, 5th edition. © Universidade Aberta 36 É um livro muito útil para conhecer a Política Social no Reino Unido. Além de permitir conhecer o âmbito da Política Social no país fundador da disciplina, trata a história da actuação do Estado neste país, o processo político de decisão e execução e a actuação do Estado nas áreas “clássicas” de Política Social, tal como foram apresentadas neste capítulo. • Alcock, P., Erskine, A., May, M. (eds) (2002) The Blackwell Dictionary of Social Policy. Blackwell. Recomenda-se vivamente o uso deste dicionário de Política Social, que descreve o conteúdo de conceitos fundamentais, além de pequenos textos biográficos de alguns autores clássicos. • Rosner, P. G. (2003) The Economics of Social Policy. Edward Elgar. Este livro destina-se a quem pretender conhecer a fundamentação económica da Política Social, exigindo alguns conhecimentos básicos de teoria económica. Recomenda-se a leitura do primeiro capítulo (Introduction). Aconselham-se ainda os leitores a procurar apoio bibliográfico adicional através da consulta do livro online de Política Social de autoria de Paul Spicker, acessível em: • http://www2.rgu.ac.uk.publicpolicy Palavras-chave Ao longo do capítulo foram utilizados vários conceitos que formam um glossário que vai sendo enriquecido ao longo do livro. Sugere-se e recomenda-se que os leitores redijam pequenos textos de definição de alguns dos conceitos abaixo descritos e que constituem as palavras-chave que ajudam a identificar o conteúdo deste capítulo. Bem-estar, bem-estar social Benefícios monetários Contracting out Direitos (civis, políticos, sociais) Economia mista de bem-estar (welfare mix) Economia social Eficiência Equidade Política pública Políticas sociais sectoriais Políticas sociais categoriais Políticas sociais globais Privatização Redistribuição Redistribuição de ciclo de vida Redistribuição horizontal © Universidade Aberta 37 Estado-Providência (welfare state) Fracassos de mercado Incerteza Inclusão social, exclusão social Necessidade, necessidade social Redistribuição intergeracional Redistribuição vertical Risco, risco social Terceiro sector Tributação (directa, indirecta) Questões para revisão e reflexão 1. Porque é que o conceito de “Política Social” é tão frequentemente discutido, não havendo unanimidade quanto ao seu conteúdo? 2. Tendo em conta a substância, distinga entre políticas públicas económicas e políticas públicas sociais. Identifique aspectos do processo que permitam distinguir estes dois tipos de políticas. 3. Faça uma distinção entre políticas sociais sectoriais, categoriais e globais, tendo em consideração as duas dimensões (de substância e de processo) que devemos ter presente na caracterização das políticas públicas. 4. Quais são as diferenças que podemos estabelecer entre direitos sociais e direitos civis e políticos no que respeita à sua dimensão económica? Quais as implicações políticas que daí resultam? 5. Enuncie objectivos redistributivos presentes na actuação de políticas de natureza sectorial (por exemplo, de saúde, de educação, de habitação, etc). 6. Pode dizer-se que os objectivos de “promoção da inclusão social” podem corresponder a um conjunto de direitos cuja natureza é mais ampla do que a dos direitos sociais clássicos? 7. Apresente argumentos sobre a adequação do conceito de Política Social enquanto política “pública” em face das características, cada vez mais vincadas, de welfare pluralism. 8. Tendo em consideração a natureza nacional das políticas sociais nos Estados da União Europeia, qual o âmbito que deve ser dado à expressão “Política Social Europeia”? © Universidade Aberta Página intencionalmente em branco © Universidade Aberta 2. Análise de Política Social © Universidade Aberta Página intencionalmente em branco © Universidade Aberta 41 Sumário 2.1 O que se entende por análise da Política Social? 2.2 Políticas públicas e o papel do Estado 2.3 Um modelo de descrição sistémica do processo político 2.4 Aspectos metodológicos de análise da Política Social 2.5 Um exemplo de análise de Política Social Leituras complementares Palavras-chave Questões para revisão e reflexão © Universidade Aberta 42 Objectivos O que se espera da leitura deste capítulo: • Que o leitor entenda o que significa “analisar política social”, tendo percebido quais são os elementos fundamentais que devem estar presentes nessa análise e os principais princípios metodológicos que devem ser respeitados nessa análise; • Que tenham ficado identificadas as principais questões relevantes que se devem colocar na análise de políticas sociais, ficando assim o leitor preparado para iniciar algum trabalho de análise de alguma política social em concreto. © Universidade Aberta 43 A análise das políticas públicas (e, em particular, das políticas sociais) é um trabalho frequente dos técnicos que trabalham nestas políticas, quer se trate dos que as fundamentam e preparam, quer dos que as executam ou dos que as avaliam. Constitui, por isso, preocupação central deste livro proporcionar os fundamentos e os princípios e métodos necessários para que se façam alguns tipos de análise de Política Social. Pretende-se, neste capítulo, apresentar os principais aspectos de método que devem estar presentes nas análises de Política Social, ilustrando-se com algumas exemplificações de aplicação desses métodos, em particular da forma como o contributo de várias ciências sociais é essencial para realizar os objectivos dessa análise. 2.1 O que se entende por análise da Política Social? Nem sempre, quando nos referimos a análise de uma política, queremos atribuir a este termo o mesmo significado, dependendo do nível de exigência que desejamos por no trabalho a realizar. Esta diferença tem a ver com o objectivo deste trabalho, do que efectivamente se pretende efectuar, do contexto (académico, técnico, profissional, político) em que nos colocamos, da perspectiva disciplinar em que este trabalho vai ser realizado, etc. Vejamos então alguns dos seus significados. Analisar uma política pode significar meramente descrever essa política. É a forma mais elementar de análise, mas de facto é o ponto de partida para formas mais exigentes e complexas. Só se pode trabalhar técnica ou academicamente um assunto a partir de um conhecimento elementar que se tenha desse assunto, baseado na sua descrição simples. Para analisar, por exemplo, a política de educação que está a ser seguida num certo país, num certo período, precisamos de a descrever, isto é, dizer o que ela é. E para o fazermos teremos de fazer incidir a nossa atenção em dois aspectos fundamentais: a sua substância (o que ela é, o seu conteúdo) e o seu processo (ou seja, como ela é feita). Vejamos o que significam. Quando nos referimos à substância da política, como elemento fundamental para a descrever, queremos significar quais são as finalidades da política, os objectivos que se pretendem alcançar para atingir os fins que se propõe atingir, os meios de que os actores políticos irão fazer uso para conseguir alcançar esses objectivos, o horizonte temporal em que a política vai decorrer, os valores concretos que se pretende que esses objectivos venham a ter num certo momento ou período fixado na política (isto é, as metas a alcançar), os actores políticos envolvidos na concepção e na execução dessa política, os recursos afectos à sua execução, etc. Esta descrição permitirá perceber “o que é” esta política. Fazer esta descrição pode não ser dificil, quando a © Universidade Aberta 44 sua apresentação for (como é habitualmente) feita em diplomas legais e for possível, complementarmente, recorrer a documentação técnica de preparação dessa política. Mas descrever uma política pode exigir algum trabalho adicional de pesquisa, por nem sempre alguns elementos fundamentais dessa descrição estarem suficientemente bem descritos nessa documentação. Por exemplo, se queremos conhecer as reais finalidades dessa política, as relações que possam estar a ser pretendidas com outras políticas (que a podem reforçar, ou condicionar), o contexto internacional em que ela é formulada, etc, o bom conhecimento desta política pode, então, exigir informação e pesquisas adicionais. Mas descrever uma política também se refere ao modo como a política é feita, isto é, qual foi o processo de decisão seguido, que actores sociais estiveram envolvidos na sua preparação, e quais vão participar na sua execução, de que modo o funcionamento dos serviços que a executam foram determinantes para que essa política fosse concebida e executada. Isto é, conhecer o processo significa dar atenção ao sistema político, às formas e lógicas do seu funcionamento nesta área específica de actuação e também à rede organizacional que a executa: quais são os serviços públicos intervenientes, os agentes privados que possam também estar envolvidos, e de que forma participam na execução dessa política. Analisar uma política deve, em geral, ultrapassar a sua mera descrição. Em geral pretende-se mais. Frequentemente queremos compreender e explicar essa política. Queremos, por exemplo, responder a questões como: “porque surge esta política nesta altura, neste país?”, ou “que semelhanças, e que diferenças, existem entre esta política e decisões políticas já anteriormente decididas neste país” ou, ainda “já, em algum país, uma medida como esta foi levada a cabo com sucesso?”. Vejamos, por exemplo, as experiências de reforma dos sistemas de segurança social na Europa e consideremos um caso particular, de algum país que tenha aprovado uma lei de reforma do seu sistema. Analisar o novo sistema de segurança social reformado significa, em primeiro lugar, descrever esse sistema (a primeira acepção de análise acima referida). Pode ser suficiente, para esse efeito, uma leitura atenta da legislação que o aprovou. Mas compreender e explicar essa reforma (a segunda acepção, que estamos a ver) significaria, então, entender as razões que levaram a que esta reforma tivesse tido lugar, nos termos em que ocorreu. Houve unanimidade de opiniões quanto ao diagnóstico da situação e cenários de médio/longo prazo quanto à sustentabilidade do sistema de pensões? Houve opiniões divergentes quanto a soluções de política e, neste caso, que grupos sociais, ou de interesse, defendiam cada uma dessas posições? As soluções de política que deram origem às decisões tomadas reflectem a predominância do interesse de alguns desses grupos? Há algum contexto internacional (de © Universidade Aberta 45 mera comparação de referência ou de requisito político de convergência) que tenha originado a solução política encontrada? Mas por análise de política podemos também significar fazer uma apreciação normativa da política, isto é, procurar responder a questões como: esta política é (ou foi, ou tem sido) a política adequada face ao problema que pretende resolver (ou prevenir)? Está a originar (ou irá originar) os resultados pretendidos, no horizonte temporal fixado? Mesmo que tenha esses resultados esperados, terá efeitos secundários indesejáveis para outros objectivos de (outra) política, havendo formas alternativas de os conseguir alcançar sem esses efeitos indesejáveis? Haverá políticas alternativas que permitam alcançar os mesmos objectivos com custos financeiros menores? Todas estas questões são formas de fazer avaliação da política, outra perspectiva de análise da política, frequentemente realizada. É no âmbito do trabalho de avaliação que se colocam as questões (de que as anteriores são exemplo) de eficácia (que envolve a comparação entre os resultados da política e os objectivos e metas pretendidos com essa política) e de eficiência (que envolve a comparação entre os resultados alcançados e os meios utilizados para executar essa política). Há assim diferentes perspectivas de análise de política. Vimos três, que correspondem a diferentes abordagens, que se destinam a diferentes finalidades e que fazem apelo a diferentes métodos: descrição, compreensão e explicação, avaliação. Em qualquer destas perspectivas de análise, precisamos de dispor de um quadro conceptual e de enquadramento dos elementos constitutivos da política pública que permitam identificar os diversos aspectos relevantes dessa análise, em qualquer das perspectivas indicadas. 2.2 Políticas públicas e o papel do Estado De uma forma sintética, pode-se considerar que uma política (policy) é o resultado de um sistema político (political system) que funciona num certo contexto (environment). E esse “funcionamento” consiste na utilização deliberada de meios para alvançar finalidades desejadas, nesse contexto, num dado horizonte temporal. Por exemplo, uma política de educação traduz-se numa actuação, pelos poderes públicos com competência política para tal, que consiste em fixar objectivos e metas para alcançar certas finalidades (por exemplo, garantir o exercício do direito à educação), num certo horizonte temporal (por exemplo, reduzir em 5 pontos percentuais a taxa de abandono escolar até ao ano 2015) usando, para esse efeito, um conjunto de meios sobre os quais esses poderes públicos têm poder para actuar (utilizar um certo orçamento, afectar um conjunto de professores e © Universidade Aberta 46 outros agentes de ensino a actividades lectivas, utilizar escolas com diferentes equipamentos, redesenhar programas de ensino considerados mais adequados, organizar transportes escolares, etc). É desta forma, posicionados deste modo, que vamos ver os principais aspectos a ter em consideração nas análises de políticas públicas. Sendo uma política uma forma de manipulação de meios para alcançar finalidades desejadas, a sua realização exige poder, entendido como “a possibilidade de uma pessoa, ou grupo de pessoas, realizar a sua vontade através de uma actuação social, mesmo contra a resistência de outros que participem na actuação” (WEBER, 1947). Esse poder traduz-se na capacidade de modificar a realidade num certo sentido (por exemplo, garantir que não haja pessoas sem cuidados de saúde quando deles carecerem, ou crianças sem frequentar o sistema escolar) e consiste na capacidade de decidir sobre as opções desejadas (vencendo resistências de quem não as deseja) e, naturalmente, de traduzir essas opções em actuações concretas sobre a realidade. O poder de uma pessoa, de uma instituição ou de um grupo, quando legitimado (isto é, institucionalizado e aceite numa base moral nessa sociedade), traduz-se no exercício de autoridade nessa sociedade. Segundo WEBER (1947) podem identificar-se três factores de legitimação de autoridade numa sociedade: i) base racional-legal, segundo a qual o exercício da autoridade assenta num conjunto de regras aceites nessa sociedade; ii) tradicional, com base em tradições antigas, que surgem nessa sociedade, como se de uma ordem natural se tratasse; iii) carismática, resultado das características de forte personalidade de quem exerce esse poder. Quando nos referimos a uma política pública, como a actuação dos poderes públicos na afectação de recursos a finalidades desejadas (e, no caso da Política Social, destinada a promover e garantir o bem-estar social), tal como o identificamos nas sociedades europeias actuais, estamos perante o Estado (governo e outras instituições) que encontra a sua legitimidade numa base racional-legal. É essa a base da legitimidade do Estado-providência. Compreender a Política Social exige, então, que compreendamos a estrutura do poder na sociedade. Esse conhecimento e compreensão são fundamentais para se entender o processo de tomada de decisões políticas e da sua execução. Mas este conhecimento exige que se considerem as especificidades próprias em cada uma das áreas de Política Social e não de forma indiferenciada sem atendermos às diferenças que possam existir entre essas áreas. Por exemplo, as estruturas de poder que estão presentes nas decisões políticas na área da saúde são de natureza distinta das que se encontram na política de educação ou de protecção social. Voltaremos a discutir este assunto mais adiante. © Universidade Aberta 47 Na verdade encontramos, numa mesma sociedade, diferentes estruturas de poder que permitem entender de que modo, em diferentes áreas de funcionamento da sociedade, as decisões políticas são tomadas. Ajuda, para compreender estas diferenças, enunciar algumas teorias, ou modelos explicativos do exercício desse poder e do papel do Estado, designadamente os modelos pluralista, das elites e corporativo (HAM & HILL, 1993). Segundo a teoria pluralista, o poder numa sociedade é difuso, disperso pelos cidadãos, não se encontrando concentrado em nenhum grupo social, ou elite profissional ou, ainda que estas existam, repartem entre si o poder. Isso não significa que não existam representações de interesses nas sociedades (grupos de pressão, lobbies, sindicatos, partidos políticos), mas nenhum deles dominante, no sentido em que não é possível prever-se o resultado das discussões políticas sobre as alternativas de política. Os sistemas eleitorais, em que assentam a formação dos governos (nacionais, regionais e locais) constituem, nas modernas democracias, exemplos desta forma de base constitutiva de poder em que assentam muitas decisões políticas (na área da Política Social, ou outras áreas). Mas o facto de haver formas de representação plural numa sociedade não significa que não haja, também, outras estruturas de poder assentes em lógicas diferentes. Segundo a teoria das elites existem, na sociedade, elites económicas, profissionais, culturais, desportivas, políticas, etc, que constituem focos concentrados de exercício de influência política, decisivas para delas partirem, ou nelas assentarem, decisões políticas nas áreas, e no contexto específico, onde detêm o poder. Esta concepção não contradiz a existência de um poder plural, em relação a amplas áreas de decisão política, à qual se acrescentaria, em relação a algumas outras, o poder de elites em alguns domínios particulares. Mas em algumas áreas de política os poderes encontram-se organizados segundo lógicas de interesse, seja ele de natureza profissional (por exemplo uma ordem profissional), ou sectorial (por exemplo uma associação de industriais de um certo ramo de actividade), etc. Segundo a teoria corporativista, esta representação de interesses pode estar inserida no aparelho institucional de discussão e decisão política, constituindo mesmo elemento essencial nesse processo quando, em processos de consulta ou de negociação política, as partes envolvidas confrontam os seus interesses tendo em vista convergir para alguma solução consensualmente desejada pelas partes. Nenhuma destas teorias consegue, por si só, explicar como se configuram os processos de tomada de decisão nas sociedades modernas. Em todas elas encontramos exemplos de decisões colectivas que assentam no poder político legitimado pelo voto democrático, expressão da vontade popular dispersa por © Universidade Aberta 48 todos os eleitores. São os actos correntes da governação política, do exercício do poder legislativo, da ratificação de diplomas. Mas nas sociedades modernas há elites económicas, elites culturais, elites religiosas, etc, que impulsionam decisões políticas nos mais diversos domínios da vida económica e social. É nelas (nos seus interesses, nas suas vontades) que encontramos a iniciativa (ou meramente o apoio) de algumas decisões políticas. E os interesses (profissionais, económicos, científicos) podem estar organizados de forma corporativa (associações de classe) de forma a intervirem nos processos de decisão, influenciando-os de acordo com os seus próprios interesses, estando a representação de interesses de classe incrustada na própria organização do processo político. Encontramos assim formas de expressão do poder cuja explicação radicaria em qualquer das teorias acima expostas. 2.3 Um modelo de descrição sistémica do processo político O processo político (processo de tomada de decisões) assenta num sistema político inserido num contexto. É a partir desta ideia fundamental que iremos entender como se relacionam os diversos elementos presentes no processo de decisão, como se relacionam entre si e como devem ser considerados quando se pretende analisar esse processo. O modelo sistémico do processo político de JENKINS (1978), apresentado na Figura 2.1, constitui uma forma de representação desse processo que nos vai servir essa finalidade. Uma política pública traduz-se numa actuação em que, a partir de alguma necessidade diagnosticada, se utilizam meios a que se pode ter acesso, contando para esse efeito com o conjunto dos apoios necessários para essa actuação. A esse conjunto de necessidades, meios e apoios, vamos designar por inputs para essa actuação. Por exemplo, conceber uma política de habitação significa actuar sobre o mercado de habitação promovendo a produção de casas para venda e arrendamento, a partir de uma necessidade diagnosticada e traduzida numa estimativa credível de carências habitacionais. Para isso pode conceber-se um plano de construção e reabilitação de casas, envolvendo o apoio financeiro do Estado a promotores de habitação em zonas urbanas onde estas carências tenham sido identificadas e às quais se tenha dado prioridade mais elevada de actuação e onde existem terrenos para construir e casas para reabilitar. Foram portando identificados meios (financeiros, terrenos, casas, etc) com os quais se poderá actuar para realizar esse plano. Mas para que tal plano se venha a realizar, o governo necessita de vários apoios: das autarquias, que colaboram nesse plano, realizando projectos de construção e de reabilitação, dos donos de terrenos que os disponibilizarão para essa © Universidade Aberta 49 construção, dos proprietários das casas que estarão interessados em participar no plano de reabilitação. São estes os inputs desta política. Figura 2.1 – Modelo sistémico do processo político rede organizacional inputs outputs outcomes variáveis de mediação sistema decisional sistema político necessidades recursos apoios grupos partidos organizações contexto contexto contexto contexto contexto contexto Fonte: Jenkins (1978) Mas essa actuação política vai consistir em actuar sobre a realidade, produzindo alguma alteração nessa realidade. No caso do exemplo em que temos vindo a trabalhar, essa alteração consiste, em termos imediatos, em disponibilizar, pela produção de novas casas e pela reabilitação das casas antigas, mais casas para realojar pessoas que tinham carências de habitação. Esse constitui o resultado, ou output, dessa política. É a partir desse resultado que teremos elementos importantes para avaliar essa política comparando, por exemplo, o que foi realizado no horizonte temporal em que se está a decorrer a actuação dessa política, com o que foi fixado como objectivo, por essa política, nesse horizonte temporal. Essa comparação entre objectivos e resultados consiste na avaliação dessa política em termos de eficácia. Uma política terá tido uma eficácia tão mais elevada quanto mais próximos se encontrarem os valores dos resultados alcançados dos valores fixados para os objectivos (ou metas) no horizonte temporal fixado para essa política. Mas não é apenas a eficácia de uma política que conta na sua avaliação. Também o é a sua eficiência, conceito que envolve uma comparação entre meios e © Universidade Aberta 50 resultados. A eficiência de uma política é tanto mais elevada quanto maior for o rácio resultado/meios, usando uma unidade de medida adequada. Se a nossa atenção estiver fixada nos meios financeiros usados na execução da política, a sua eficiência pode ser medida pelo rácio “nº de casas construídas”/”custo total da política”. É claro que este critério permite comparar políticas em termos da sua eficiência. Ou pode usar-se para se compararem propostas alternativas de medidas de política se, para cada uma delas, se puderem fazer previsões credíveis de resultados e de custos. Seria, porém, demasiado limitativo cingirmo-nos, na apreciação da política, meramente aos resultados dessa política em termos do seu output, isto é, do que “a política faz”. Importa também conhecer e, se necessário e possível, avaliar o que “a política provoca”, ou seja, dos efeitos que gera em domínios que estão fora do conjunto dos objectivos enunciados da política. Designamos por “policy outcomes”, ou impactos da política, estes efeitos. Seguindo o exemplo da política da habitação, os “policy outputs” referem–se ao número de casas construídas e reabilitadas, isto é, o número de casas disponíveis para o realojamento de população carenciada e efectivamente ocupadas pela população a quem se destinam. Mas este realojamento teve certamente efeitos, que poderão não ter constituído objectivo da política e, no entanto, serem englobados numa dimensão importante de análise dessa política: em que medida esse realojamento permitiu formas adequadas de integração social da população a que se destina? Ou em que medida esse realojamento originou efeitos ambientais, pela escolha que foi feita do local de construção? Ou problemas de transporte e de acessibilidades à população residente no novo bairro? Trata-se de um conjunto de domínios que faz todo o sentido considerar na avaliação da política, ainda que estejam para além da sua área de actuação. Em todas as políticas encontramos efeitos externos sobre outras áreas de política, ou efeitos a mais longo prazo (para além do horizonte temporal de actuação da política) que importa considerar na análise. São os “policy outcomes”, ou impactos desta política. A decisão política tem lugar em resultado do funcionamento do sistema político, na área de actuação em que deseja, e se propõe, actuar. Importa então considerar atentamente esse sistema, isto é, o conjunto de instituições que, funcionando de forma organicamente regulada, assegura que as decisões são tomadas e que essas decisões são postas em prática através de actuações concretas sobre a realidade. O sistema político comporta, então, dois níveis distintos, mas que se complementam na forma como se articulam na organização dessa actuação: o sistema decisional (que decide a política) e a rede organizacional, dos serviços (que executa essa política). É o sistema decisional, enquanto conjunto de órgãos que tomam as decisões de política, que fixa a substância da política. É a este conjunto de órgãos que cabe decidir sobre as finalidades da política (o que efectivamente se pretende © Universidade Aberta 51 alcançar com essa decisão) e os objectivos a atingir, fixando-se mesmo metas a atingir num certo horizonte temporal (um ano, cinco anos, etc). Esses objectivos correspondem a variáveis sobre as quais se pretende actuar e que, ao permitirem alcançar os valores fixados como desejáveis, tornam possível que as finalidades de política se atinjam. Por exemplo, quando na política de saúde se estabelece, como finalidade, que se “garanta o acesso de todos os cidadãos aos cuidados de medicina preventiva, curativa e de reabilitação” (Constituição da República Portuguesa, artº 64º), o governo pode fixar, como objectivos da política a alcançar nos próximos cinco anos, o reforço da rede hospitalar, a construção de novos centros de saúde, o desenvolvimento de alguma área de especialidade médica considerada ainda insuficiente através do ensino dessa especialidade, etc. Para atingir a finalidade pretendida actua-se então de forma a que se alcancem aqueles objectivos, alguns dos quais com valores concretos a atingir dentro de um certo número de anos. Para se atingirem aqueles objectivos deve actuar-se através de instrumentos adequados (elaborando e financiando projectos de ampliação de hospitais ou contrução de centros de saúde, elaborando protocolos com a medicina privada em algumas áreas de especialidade, fixando numerus clausus mais elevados nos acesso a algumas especialidades médicas, etc). E para se utilizarem estes instrumentos deve dispor-se dos meios (recursos) que possibilitem a sua actuação: meios financeiros (para se realizarem os projectos), meios técnicos (para se elaborarem esses projectos), meios humanos (para os tornar viáveis), etc. Decidir sobre uma política significa, então, tomar decisões sobre as finalidades, os objectivos/metas, os instrumentos/meios, que constituem a substância da política e em que se consubstancia a actuação efectiva sobre a realidade. Mas a actuação da política não se traduz apenas nos actos políticos de decisão. Ela existe sempre que alguma decisão já tomada anteriormente estiver a ser executada pelos serviços a que compete a responsabilidade dessa execução. Nesse sentido, o processo político envolve, além do sistema decisional, a rede organizacional com responsabilidade pela execução da política: os serviços públicos, as escolas, hospitais e centros de saúde, entidades privadas que tenham estabelecido acordos com o Estado e, por isso, com responsabilidade de produzir serviços aos cidadãos, etc. Entre estes dois níveis de actuação (o nível macro-decisional e o nível organizacional de execução da política) estabelecem-se relações nos dois sentidos. De facto, além da execução da política, que estabelece uma relação no sentido do decisor (top) para as organizações (bottom), também é verdade que o funcionamento destas, além de corresponder a algum poder de decisão sobre situações concretas (em alguns casos pode existir mesmo algum poder discricionário atribuído propositadamente aos serviços), também o seu funcionamento pode originar fundamento para algumas decisões de nível superior ou estabelecer-se mesmo alguma influência desses serviços (bottom) no sentido de certas decisões © Universidade Aberta 52 ao nível mais elevado (top). Não é de estranhar, por exemplo, que sejam tomadas decisões em matéria de política de saúde porque nesse sentido apontam avaliações que sejam feitas sobre o funcionamento dos serviços, ou resultantes de pressões destes serviços junto das entidades decisoras. Outros elementos importantes do processo político são aqueles que se situam entre os “inputs” (necessidades e meios de actuação) e o sistema político (decisional e organizacional). A existência da necessidade de actuação (e mesmo o seu reconhecimento político) e dos meios requeridos para essa actuação são condição necessária, mas não suficiente, para que a decisão política seja tomada. A decisão política radica, frequentemente, em iniciativas parlamentares e em decisões tomadas no quadro de um espectro de diversidade ideológico-partidária de representação através dos partidos políticos. E para o reconhecimento político da necessidade de actuação concorre a intervenção política de entidades representativas de interesses económicos (organizações patronais, sindicatos), sociais (associações de instituições sociais), ambientais, etc. São variáveis de mediação entre os inputs e o sistema decisional, cuja acção origina, facilita ou impulsiona a decisão política. Finalmente há que ter em consideração o facto de estas decisões políticas serem tomadas num certo contexto, que determina os vários condicionalismos em que essas decisões são tomadas. Esse contexto tem diferentes contornos, com relevâncias distintas conforme a natureza das políticas e das áreas sobre que actuam. Pode ser o contexto geográfico do exercício do poder (de uma autarquia, do governo central), das relações de poder existentes entre grupos sociais ou de interesses sócio-económicos, do espaço político condicionante ou facilitador da decisão (por exemplo, existirem financiamentos de fundos da UE), etc. 2.4 Aspectos metodológicos de análise da Política Social A análise das políticas sociais exige que se tenham presentes alguns aspectos metodológicos fundamentais que o quadro analítico apresentado na secção anterior ajuda a situar. Para esta análise contribuem várias ciências sociais, o que leva a que muito do trabalho de análise de políticas conte com a contribuição multidisciplinar de equipas situadas em diferentes áreas científicas. É o que iremos ver de seguida e, exemplificando com um trabalho específico de análise, na secção seguinte deste capítulo. É possível perceber qual a contribuição das várias ciências sociais para a análise da Política Social e para a fundamentação das práticas de actuação © Universidade Aberta 53 política, a partir da definição que se está a utilizar de Política Social, como “actuação política dirigida ao bem-estar social”. Comecemos pelo conceito de “bem-estar social”. Trata-se de um conceito normativo, não sendo possível a sua conceptualização sem nela termos presente as diferentes concepções filosóficas em que assentam as diversas abordagens que dela fazem as ciências sociais. Entre essas ciências sociais encontra-se a ciência económica, onde diferentes conceitos de justiça e de equidade se traduzem em diferentes formas de ordenar o bem-estar individual e em obter o bem-estar social a partir da agregação do bem-estar individual dos membros de uma sociedade: as diferentes formulações das funções de bem-estar social (Nash-Bernoulli, de Bergson-Samuelson, de Rawls) correspondem à tradução de diferentes concepções filosóficas na agregação do bem-estar para a sociedade no seu todo1. A ciência económica também se ocupa dos aspectos da medição, não directamente do bem-estar mas, de forma indirecta, de défices de bem-estar social ou de defices de bem-estar individual para alguns grupos da população. Trata-se, no primeiro caso, da forma como a ciência económica faz a medição da desigualdade da distribuição do rendimento, encarada como a distância (medida em unidades adequadas) entre o bem-estar social associado a essa distribuição do rendimento e o bem-estar social máximo alcançável com o mesmo rendimento total, repartido de forma diferente (distribuição entendida como equitativa). Trata-se, no segundo caso, na forma como se mede o desvio, relativamente a uma norma de bem-estar mínimo, do bem-estar dos indivíduos que se encontram abaixo dessa norma (entendidos como indivíduos pobres nessa sociedade): é a forma como as ciências sociais (em particular a ciência económica) medem a pobreza. A avaliação do bem-estar, ou de défices de bem-estar relativamente a alguma norma social existente, deve ser entendida no modo como a sociedade reconhece essa norma e como ela se estabelece como critério dominante, nessa sociedade, de avaliação social e de fundamentação social e política para a intervenção da Política Social. Estas normas diferem no espaço (são diferentes entre diferentes espaços regionais, entre diferentes grupos de referência no mesmo país) e ao longo do tempo, em diferentes contextos de reconhecimento político de problemas sociais (por exemplo, em resultado da integração em espaços políticos mais alargados, a UE, colocando as referências para a actuação política em termos diferentes). Teremos de recorrer a análises sociológicas ou da ciência política para se poderem compreender estas diferenças e estas mudanças, em particular das alterações do contexto em que estas políticas são concebidas e executadas. Sendo direccionada ao bem-estar (no sentido de o garantir e promover), a Política Social prossegue finalidades que nem sempre se encontram 1 Ver, sobre este assunto, ACOCELLA, N. (2000), no capítulo 4 (“Theories of jus- tice, social welfare functions and the social optimum”). © Universidade Aberta 54 explicitamente referidas, de forma compreensível, nos textos ou no discurso político dos decisores. Tratando-se de domínios normativos, também deles não se tem um entendimento unânime na sociedade. A identificação dos princípios normativos que orientam as concepções de Política Social que está sendo analisada e da sua execução deve, então, ser uma preocupação fundamental de análise. A Política Social é uma actuação política, se um dado sistema político, num certo contexto. Então, todos elementos referidos na secção anterior devem estar presentes na análise de uma política, como elementos fundamentais da sua caracterização: os inputs (necessidades para actuação política, os apoios existentes, os recursos disponíveis), o processo (o sistema decisional e a rede organizacional), as variáveis de mediação (grupos de representação de interesses, organizações partidárias, etc), os outputs e os outcomes e o contexto em que as decisões e a execução das políticas têm lugar (a sua caracterização, as diferenças e alterações que têm lugar ao longo do tempo). É do contributo de diferentes ciências sociais que resulta a compreensão destes processos. A compreensão de uma certa política exige que todos estes elementos se encontrem devidamente caracterizados. Isto obriga a uma análise da natureza do Estado (ciência política), crucial para entender a forma de intervenção do Estado nas áreas sociais (corporatista, social democrata, liberal), requerendo, frequentemente, abordagens históricas (história) para entender as formas actuais de actuação dos poderes públicos. A análise dos processos de decisão exige a compreensão dos processos de escolha colectiva (ciência política, teoria económica) e do funcionamento dos serviços (sociologia das organizações). É necessário conhecer o contexto de geração dos problemas sociais e do seu reconhecimento político e processo de decisão (demografia, economia, geografia económica), efectuar a identificação dos actores e as suas lógicas de racionalidade distintas (ex: o Estado, o mercado, a Economia social e os diferentes níveis do Estado: central, regional, local), bem como da articulação dos actores entre si e as suas alterações (privatização, descentralização) e as implicações destas alterações nos princípios normativos em que assenta a Política Social. 2.5 Um exemplo de análise de Política Social Pretende-se agora apresentar um caso concreto de análise de Política Social tendo em vista, por um lado, conhecer alguns aspectos de método de análise de política e sua aplicação num domínio concreto de actuação e, por outro lado, ver qual o papel das várias ciências sociais nesse trabalho de análise. O caso concreto que iremos analisar correponde a um projecto de investigação © Universidade Aberta 55 que envolveu, entre 1996 e 1998, equipas de investigadores de vários países europeus. Trata-se do projecto ESOPO2 (Evaluation of Social Policies at the Local Urban Level: Income Support for the Able Bodied), cujos resultados foram publicados em SARACENO (2002). O objectivo da investigação realizada foi analisar e comparar políticas sociais dirigidas à população pobre em seis países da União Europeia, ao nível local urbano. Tratou-se de investigar políticas assistênciais de rendimento, sujeitas a condição de recursos (“social assistance means-tested income support policies”), dirigidas a população pobre com disponibilidade para a vida activa (“able-bodied poor”). A investigação foi dirigida no sentido da avaliação dos efeitos destas políticas, de carácter diverso entre as várias cidades, na população pobre, tal como é reconhecida pela política social nesses centros urbanos. As cidades estudadas (Gothenburg e Helsinborg na Suécia, Bremen e Halle na Alemanha, Rennes e St. Etienne em França, Turim, Milão e Cozensa na Itália, Barcelona e Vitória em Espanha, Lisboa e Porto em Portugal) correspondem a diferentes contextos socio-económicos e demográficos de geração da pobreza. Esta diversidade coexiste com significativas diferenças nas características das políticas, resultante dos diferentes modelos, ou regimes, de Estados-providência, que definem os contextos nacionais em que essas políticas actuam e, por outro lado, das especificidades locais dessas políticas, isto é, dos seus contextos locais. É neste quadro de diversidade que o estudo foi desenvolvido, tendo assumido carácter de relevo a criação e aplicação de metodologias de análise. E assentou num conjunto de ideias-base que constituem princípios orientadores do estudo, na forma como o fenómeno da pobreza é considerado em termos de caracterização e análise, o modo como se delimita o âmbito e a natureza das políticas e a forma como os contextos locais são integrados na análise. Pobreza urbana: contexto local A pobreza urbana é encarada como uma realidade europeia com expressão social e resultante de um conjunto de factores de natureza económica, demográfica, social que, actuando ao longo do tempo, produziram localmente as características que a população pobre tem nas várias cidades estudadas. O desemprego e a existência de emprego não qualificado e mal remunerado, a existência de minorias étnicas em resultando de movimentos migratórios para as cidades, as alterações das estruturas familiares e as características dos apoios sociais possibilitados pela sociedade civil, são aspectos que caracterizam o contexto local em que a pobreza urbana se situa, em termos das suas causas e características. 2 Esta secção baseia-se na experiência da nossa parti- cipação no projecto ESOPO e reproduz parte do texto PEREIRINHA, J. (2001) Pobreza e Política Social em contexto local: realidades urbanas na Europa. Actas do Seminário “O modelo latino de protecção social: reflexões sobre o Estado-Providência em Portugal, Espanha e Bra- sil”, CISEP-SOCIUS, 20-21 Setembro 2001.. © Universidade Aberta 56 Considerou-se, além disso, como ponto de partida para a investigação, a diversidade, entre os países europeus, das políticas de rendimento mínimo (GUIBENTIF & BOUGET, 1997) que constituem o âmbito central das políticas sociais analisadas neste estudo. As políticas distinguem-se pelas diferentes orientações dominantes nas várias cidades: serem ou não objecto de uma regulação burocrática, a existência de poder discricionário, serem mais assentes nas obrigações familiares ou na solidariedade colectiva, terem um carácter universal ou selectivo, nas condições de acesso à medida e a natureza das obrigações dos beneficiários e ainda em relação à sua generosidade, duração e existência, ou não, de medidas de activação. Estas políticas ganham expressão local em termos do modo como essas políticas são construídas e implementadas e do seu efeito sobre a população que delas é beneficiária (Socialbidrag nas cidades da Suécia, Sozialhife nas cidades alemãs, Revenue Minimum d´Insertion nas cidades francesas, Mínimo Vitale em Turim, Minimo Alimentare em Milão, Assistenza economica em Cosenza, Renta Minima d´Inserción em Barcelona, Ingreso Minimo de Inserción em Vitória, Subsidio Mensal da Santa Casa da Miseridórdia de Lisboa em Lisboa e Prestações pecuniárias de Acção Social no Porto). O estudo decorreu em 1996-97, num período imediatamente anterior à criação do rendimento mínimo garantido em Portugal e durante o período experimental, não tendo, portanto, esta nova medida de política social sido objecto de análise neste estudo. A caracterização do contexto local das políticas foi essencial nesta análise e foi feita em três níveis fundamentais. Por um lado, o contexto socioeconómico e demográfico que caracteriza as cidades e que desempenha um papel central para o sucesso das medidas de acompanhamento (de inserção) que fazem parte das políticas dirigidas à população pobre. Por outro lado, as medidas de política actuam num contexto cultural e político que desempenha um papel fundamental para a forma como a pobreza é percepcionada e as respostas sociais são concebidas e preparadas. Há, além disso, um contexto local de constituição da protecção social em que, a par dos poderes públicos, conta bastante, nessa constituição, o papel da sociedade civil e as organizações privadas não lucrativas. Pelas razões invocadas, consideram-se as cidades como sistemas locais, ou sociedades locais, no sentido em que “podemos identificar constelações específicas e duradouras de condições económicas, actores e processos sociais e culturas sociais e políticas, incluindo nelas modelos familiares e padrões de vizinhança, o modo como se encontram organizados e participam na sociedade civil” (SARACENO, 2002:6). A análise da pobreza nas cidades e das políticas sociais que lhe são dirigidas exigiu, naturalmente, uma adequada caracterização destas sociedades locais nos termos referidos. © Universidade Aberta 57 Considera-se a pobreza como fenómeno dinâmico, uma perspectiva que tem ganho importância na abordagem dos problemas e das políticas (LEISERING & LEIBFRIED, 1999). Constituiu orientação central do estudo considerar que as políticas de garantia de rendimentos, de natureza assistencial, são categorias sociais que são parte constitutiva dos processos através dos quais os indivíduos e grupos sociais se tornam pobres ou excluídos socialmente, ou saem da pobreza e da exclusão social, do mesmo modo que o são os processos que se localizam no mercado de trabalho ou nas estruturas familiares. Dimensões de análise das políticas O estudo exigiu, então, que estivessem presentes várias dimensões de análise, como resultado das opções e orientações referidas. Em primeiro lugar, foi necessário efectuar uma caracterização das cidades enquanto sistemas locais de construção da pobreza e, também, em termos dos diferentes modelos que se podem identificar, ao nível local, de provisão de bem-estar. Em segundo lugar, foi necessário caracterizar as medidas de política, quer em termos do seu quadro legal e institucional, mas também dos contextos locais que caracterizam o seu funcionamento. Foi também necessário conhecer a população assistida pelas medidas de política, identificando os processos de produção local da pobreza, a forma como a pobreza é “percebida” (ou percepcionada) politicamente e os caminhos que conduzem, para a assistência, a população identificada institucionalmente como pobre (beneficiários da medida). Finalmente, na análise da pobreza e dos efeitos, sobre a pobreza, das medidas de política, foi dada grande importância à identificação de padrões dinâmicos de pobreza e de assistência, procurando-se conhecer as trajectórias individuais ao longo da medida, e padrões de permanência e de saída da medida pelos seus beneficiários. Tendo em consideração os objectivos e a orientação geral da análise, foi utilizado um quadro metodológico que combinou o uso, de forma muito articulada, de três fontes de informação: a) arquivos administrativos relativos à assistência, que permitiu a constituição de bases de dados quantitativos relativamente às trajectórias, ao longo do tempo, dos beneficiários da medida; b) as “vinhetas”, uma conhecida técnica de análise (FINCH, 1987) utilizada para conhecer as caracterísitcas da medida de política analisada e a importância do contexto local e das diferenças de tratamento das várias situações dos beneficiários no processo de implementaçao, ao nivel local, dessa medida; c) as histórias de vida conhecidas por entrevista a beneficiários. © Universidade Aberta 58 A apresentação que se segue pretende dar conta da importância de que se revestiu, para o conhecimento da realidade da pobreza urbana, este quadro metodológico utilizado pela equipa de investigadores. As cidades As cidades estudadas pertencem a um conjunto de países que representam diferentes modelos de Estado-Providência. Mas encontramos, ao nível das várias cidades, modos locais de regulação da pobreza que lhes são específicos. De facto, a análise desses sistemas locais de regulação permite ver como é que os sistemas nacionais se adaptaram e ganharam forma própria no contexto das várias cidades. A análise desses sistemas locais foi feita em termos da combinação, observada ao nível local, de actores institucionais e individuais, e da forma como actuam na implementação das políticas, atendendo à crescente importância que vêm assumindo, no desenvolvimento de políticas activas, formas de parceria e partilha de responsabilidades entre as entidades que fazem a provisão de bem-estar e os beneficiários. A análise da diversidade de modelos de provisão de bem-estar ao nível local permitiu localizar as várias cidades em termos de dois eixos diferenciadores e que são, por um lado, o grau de suporte institucional das políticas sociais (isto é, em que medida as políticas se constituem como um direito social, definido de forma institucional) e, por outro, a autonomia relativamente à família e ao apoio da comunidade (isto é, em que medida as pessoas que necessitam de apoio dependem da família ou da comunidade, das relações de vizinhança, para o obter). A caracterização das cidades segundo estas dimensões é fundamental para a análise das políticas, permitindo identificar o contexto da sua actuação. Há diferenças significativas entre as cidades (MINGIONE, OBERTI & PEREIRINHA, 2002) Assim, nas cidades da Suécia (Gothenburg e Helsinborg) observa-se um elevado nível de institucionalização das políticas, com um controlo centralizado de um conjunto vasto de recursos financeiros e humanos. Existe um elevado nível de individualização das intervenções (tendo em conta as necessidades dos beneficiários) que combina com uma intervenção estatal universalista, com um reduzido grau de discricionaridade por parte dos técnicos. Apresenta uma relação institucional forte com o sector não lucrativo. No extremo oposto encontram-se as cidades dos países do Sul da Europa, onde o sistema público de provisão de bem-estar apresenta recursos limitados (quer financeiros quer humanos), requerendo intervenção social prestada pela solidariedade informal. É aí que se localizam cidades onde não há rendimento mínimo garantido ou caracterizado por intervenções dirigidas a categorias sociais particulares. Existe um elevado grau de discricionaridade, desempenhando © Universidade Aberta 59 os governos locais um papel crucial na definição dos direitos, ajustando as intervenções de Política Social às realidades locais. As medidas de política A grande diversidade de políticas de rendimento mínimo dirigidas à pobreza pode ser constatada a partir das suas características legalmente fixadas a nível nacional. Mas o seu efectivo conhecimento, para efeitos de análise do seu impacto sobre a população delas beneficiárias, requer que se tenha presente o seu âmbito local de actuação. Deve ter-se em atenção que o âmbito local não é um mero nível (micro, ou geograficamente localizado) de aplicação de regras, desempenhando antes um importante papel na forma como uma medida, ainda que centralizada, se traduz em actuações concretas. Isto significou, em termos metodológicos, que o seu conhecimento tenha requerido trabalho de campo, envolvendo designadamente entrevistas a beneficiários e ex-beneficiários da medida, e o uso da técnica das “vinhetas” (identificando situações tipo de beneficiários) tendo presente, como orientação seguida nesta pesquisa, um conjunto de dimensões de análise previamente fixadas, permitindo uma análise estrutural comparativa entre as cidades. Uma das dimensões de análise das políticas tem que ver com as suas orientações dominantes. Há uma distinção fundamental entre as políticas que são objecto de uma regulação burocrática (em que as decisões são tomadas como estrita aplicação de regras bem definidas, a nível nacional ou local, como sucede nas cidades da Suécia) e a existência de poder discricionário (em que há lugar a alguma margem de decisão do trabalhador social, seja na escolha da medida específica, na duração do benefício ou montante atribuído, na sua renovação, etc, situação frequente nas cidades do Sul da Europa). As medidas distinguem-se também consoante correspondam a uma orientação mais assente nas obrigações familiares (tendo os poderes públicos um carácter supletivo, em situações onde falhe o papel da família) ou na solidariedade colectiva (onde os direitos são garantidos pela intervenção pública). Distinguem-se ainda pelo seu carácter universal ou selectivo, orientado para categorias sociais bem identificadas. Outra das dimensões de análise é a das condições de acesso, distinguindo-se as diferentes políticas consoante a sua selectividade (seja em termos de limiar de rendimento, com condição de recursos para acesso à medida, seja em resultado de restrições orçamentais que a medida defronte) e a natureza das obrigações dos beneficiários (com grande diversidade de situações, desde a intenção de procura de emprego até a obrigação de acções de inserção). Há que distinguir também as várias medidas em relação aos conteúdos das políticas, em termos da sua generosidade, duração e a existência de medidas de activação. © Universidade Aberta 60 Padrões de dinâmica assistencial e da pobreza A importância da abordagem feita em termos locais consiste em incorporar, na análise, os processos que, em resultado da configuração local da medida, e tendo presentes os factores que, ao nível local, podem gerar riscos sociais, e em que a pobreza é percepcionada, isto é, o modo como os pobres se tornam beneficiários da medida. Da mesma forma que permite entender, tendo presente o contexto local, as formas como os pobres assistidos podem gerir o uso da medida para saírem da situação de assistidos. Este conhecimento foi feito com base em entrevistas realizadas junto dos beneficiários (GARCIA, KAZEPOV, 2002). O inicio de mobilidade descendente, isto é, de empobrecimento, pode ter origem na própria família, sendo uma herança e aparecendo consolidada na sua transmissão intergeracional, ou pode resultar da ocorrência de um evento (no mercado de trabalho, na saúde ou em ruturas familares). Também pode ser resultado de uma acumulação de eventos que, ao longo do tempo, se constituam como factores de empobrecimento. O impacto desses eventos depende dos recursos que o indivíduo puder utilizar, designadamente aqueles que lhe forem proporcionados pelas políticas sociais. O efeito das políticas sociais deve ser analisado em termos das trajectórias que os beneficiários seguem enquanto estão na medida e que virá a possibilitar, ou não, a sua saída da situação da pobreza. Uma componente de avaliação da medida situa-se neste domínio e a compreensão dos factores que o determinam exige a consideração de vários factores de influência, além do comportamento dos individuos, em termos da forma como utilizam a medida. A investigação realizada permitiu, através de entrevistas feitas a população assistida nas várias cidades, identificar exemplos de comportamento dos beneficiários numa tipologia em que se distinguiram: 1) os beneficiários que fazem um uso instrumental da medida (isto é, que a utilizam para resolver uma dificuldade particular que defrontaram); 2) os beneficiários que são organizadores activos das suas vidas (que utilizam a medida para alterar a sua trajectória de vida); 3) os gestores do dia-a-dia da sua vida (que defrontam necessidades, com dificuldade em ultrapassar as causas da sua dependência financeira, ainda que se encontrem relativamente integrados em actividades que lhes permitem sobreviver); 4) os que permanecem em situação de pobreza. © Universidade Aberta 61 Esta tipologia permitiu conduzir a investigação (através de entrevistas aos beneficiários) de forma a conhecer os perfis de dependência e avaliar, nessa diversidade de situações e dinâmicas individuais, o efeito das medidas, tendo em consideração a diversidade das medidas e dos seus contextos. A esta abordagem, de natureza qualitativa, foi possível juntar uma outra, de natureza quantitativa, utilizando informação estatística organizada a partir de arquivos administrativos recolhidos nos serviços das várias cidades estudadas3. Esta investigação de natureza quantitativa veio pôr em evidência a existência de padrões elevados de dependência assistencial da população pobre nas cidades de Lisboa e Barcelona (relativamente semelhantes) e relativamente baixos em Milão e Gothenburg. Trata-se, porém, de padrões descritivos cuja compreensão só pode ser feita conjugadamente com os resultados das outras metodologias (qualitativas) utilizadas no estudo. Assim, Lisboa e Barcelona são cidades onde se observam padrões dinâmicos de grande dependência assistencial da população pobre, o que se encontra associado a uma alta selectividade da medida de política e ausência de limitações quanto à duração de permanência na medida. E, embora os beneficiários sejam pessoas com grande dificuldade em satisfazer as suas necessidades com meios próprios, o benefício obtido é insuficiente para reconstituir a sua vida (no caso de Lisboa) ou, sendo mais generosa, é acompanhada de medidas de activação, criando obrigações para os beneficiários (caso de Barcelona). A menor selectividade das medidas e a sua maior generosidade nas cidades da Suécia podem justificar uma muito menor dependência verificada na cidade de Gothenburg. Em comparação com esta cidade, a maior selectividade que caracteriza a medida em Milão pode justificar um padrão mais acentuado de dependência nesta cidade, ainda que sujeita a regras mais restritivas no que respeita à duração da medida. Aspectos conclusivos O estudo efectuado sobre a pobreza em várias cidades da União Europeia veio permitir conhecer melhor as diferenças existentes na Europa quanto às características da pobreza, em termos estáticos e dinâmicos, entender as diferenças das medidas de políticas que lhes são dirigidas e ilustrar e fundamentar bem a importância de estudos sobre a pobreza urbana na Europa. Permitiu também desenvolver e testar metodologias de avaliação que, tendo surgido num contexto de estudo comparativo, permite conhecer melhor a realidade de cada uma das cidades estudadas. O trabalho descrito exemplifica o que foi dito sobre o quadro geral de análise da Política Social e põe em evidência a relevância de várias ciências sociais 3 Tratou-se de representar survival curves, por cidades, e proceser à sua comparação entre cidades, representando graficamente essas curvas. O gráfico representa, para cada cidade, a proporção dos beneficiários que, nessa cida- de, permanecem na medida, como beneficiários, após ter passado já um certo número de meses (representado em abcissas) após o início da as- sistência, em que receberam transferência de rendimentos assistenciais.. © Universidade Aberta 62 na análise das políticas e permite conhecer diferentes metodologias de análise, designadamente: a) a necessidade de conhecer o contexto: i) contexto nacional de geração da pobreza e a compreensão do contexto local em que a pobreza é produzida; esta análise recorre à economia, geografia, sociologia urbana; ii) a dimensão nacional do Estado-providência e o iii) contexto local-urbano do reconhecimento da pobreza, com a identificação das medidas que, ao nível local, se dirigem à pobreza. Esta componente da análise permite caracterizar o modelo local de regulação da pobreza; b) o conhecimento dos inputs da política, o que exige não só o conhecimento das características da pobreza ao nível local-urbano, mas também as características da medida de política ao nível local– -urbano, tendo em vista avaliar a adequação das medidas de política à natureza da pobreza nas várias cidades, tendo-se utilizado três técnicas de análise para avaliar a adequação das medidas de política (ao nível dos inputs): conhecimento das normas legais, informais e práticas; o conhecimento do perfil da pobreza institucional; caracterização dos beneficiários; c) a análise do processo da política, destinada a conhecer a performance da medida de política: o seu processo de implementação, a sua cobertura, a eficiência e eficácia da medida de política: i) a técnica das vinhetas permite identificar o grau de discricionaridade da medida de política (comparação entre o legal e o efectivo); ii) a técnica das entrevistas permite entender, a partir das histórias de vida dos beneficiários da medida, quais os motivos de “entrada” na medida e a relação entre os beneficiários e os serviços na forma como “gere” a medida; iii) a técnica de análise estatística dos registos administrativos permite conhecer padrões de assistência a partir de análises longitudinais desses registos (funções de sobrevivência, survival functions); d) conhecimento dos resultados da medida, que se destinou a analisar o impacto da medida (os efeitos da medida nos beneficiários), usando: i) a técnica das vinhetas, que permite conhecer a generosidade da medida; ii) a técnica das entrevistas permite conhecer o impacto da medida nas trajectórias e nas estratégias de organização da vida dos beneficiários; iii) a técnica da análise estatística dos registos administrativos permite conhecer o impacto da medida em termos de duração da assistência e os motivos de saída da medida. © Universidade Aberta 63 Leituras complementares São vários os textos cuja leitura se recomenda sobre “análise” de políticas sociais. Uma obra fundamental sobre análise de Política Social é: • Hill, M., G. Bramley (1986) Analysing Social Policy. Blackwell. É útil a leitura do capítulo 2 do livro, já referenciado no capítulo anterior, como obra geral em Política Social: • Manning, N. (2003) The Politics of Welfare. In Baldock, J.; Manning, N.; Vickerstaff, S. (eds) (2003) Social Policy, 2nd edition, Oxford University Press, capº 2 (pp. 29 – 52). e, para se ter uma formação mais orientada e aprofundada para a análise do processo político, deve ler-se • Ham, C. M. Hill (1993) The policy process in the modern capitalist state. Harvester Wheatsheaf. recomendando-se também a consulta do texto de readings, que o complementa: • Hill, M. (1993) The policy process: a reader. Harvester Wheatsheaf. onde se encontra um excerto da obra de Bill Jenkins (1978) Policy Analysis: models and approaches. Para conhecer o projecto ESOPO recomenda-se a leitura de • Saraceno, C. (ed) (2002) Social Assistance Dynamics in Europe: National and Local Poverty Regimes. The Policy Press. • Saraceno, C. (ed) (2004) Le dinamiche assistenziali in Europa: sistemi nazionali e locali di contrasto alla povertà. Il Mulino (tradução italiana). Neste projecto foram utilizadas várias técnicas de análise. Para seu aprofundamento, aconselha-se a leitura de: • Finch, J. (1987) The vignette technique in social research. Sociology, vol. 21, nº 1, pp. 105-114. • Kazepov, Y. (1999) At the Edge of Longitudinal Analysis. Welfare Institutions and Social Assistance Dynamics. Quality & Quantity 33: 305-322. © Universidade Aberta 64 • Leisering, L., Leibfried, S. (1999) - Time and Poverty in Western Welfare States: United Germany in Perspective. Cambridge University Press. Palavras-chave Ao longo deste capítulo foram utilizados vários conceitos que formam um glossário que vai sendo enriquecido ao longo do livro. Sugere-se e recomenda-se que os leitores redijam pequenos textos de definição de alguns dos conceitos abaixo descritos e que constituem as palavras-chave que ajudam a identificar o conteúdo desde capítulo. Actores de política Análise (de política) Autoridade Avaliação de política Contexto da política Efeitos da política (policy outcomes) eficácia, eficiência (de uma medida de política) Inputs da política (necessidades, recursos, apoios) Legitimidade medidas de activação medidas means-tested (sujeita a condições de recursos) Pobreza pobreza institucional Poder poder discricionário/discricionaridade (das medidas de política) Política (finalidades, objectivos, metas, instrumentos) Rede organizacional Resultados da política (policy outputs) Sistema decisional Sistema político Teorias do Estado (pluralista, das elites, corporatista) Variáveis de mediação Questões para revisão e reflexão 1. O que entende por análise de política social? Em que medida este conceito pode ter diferentes significados, consoante as circunstâncias em que esse trabalho é realizado? 2. Qual a importância da consideração do contexto na análise de políticas sociais? Dê exemplos. 3. Distinga os conceitos de eficácia e de eficiência na análise de políticas sociais. Dê exemplos no domínio das políticas sociais de luta contra a pobreza. © Universidade Aberta 65 4. Como distingue output e outcome na avaliação das políticas sociais? Exemplifique com alguma área de política (por exemplo, política de educação, ou de saúde, ou habitação). 5. Pense que vai analisar a política de educação em Portugal. Escolha um objectivo para essa análise e identifique, para esse objectivo, os aspetos fundamentais que devem estar presentes nessa análise. Enuncie metodologias de abordagem para cada uma destas questões. 6. Exemplifique, com base em alguma área de Política Social, a necessidade do contributo de várias ciências sociais em análises de avaliação. Em que medida se traduz no uso de diferentes metodologias? © Universidade Aberta Página intencionalmente em branco © Universidade Aberta 3. Necessidades Sociais, Problemas Sociais e bem-estar social © Universidade Aberta Página intencionalmente em branco © Universidade Aberta 69 Sumário 3.1 Bem-estar (welfare): um conceito central em Política Social 3.2 Ordenação de estados sociais: forma directa e forma indirecta 3.3 Funções de bem-estar social e ordenações de estados sociais 3.4 Factores que influenciam o bem-estar; os direitos 3.5 Necessidades sociais, bem-estar social e direitos sociais 3.6 O que é um problema social Leituras complementares Palavras-chave Questões para revisão e reflexão © Universidade Aberta 70 Objectivos O que se espera da leitura deste capítulo • Que o leitor tenha compreendido o significado de necessidade social na acepção que tem em Política Social, tendo o conceito de necessidade um significado diferente do que tem em outras ciências (Economia, Psicologia) ou de outros contextos de actuação de políticas públicas, destacando-se a sua relação com os direitos sociais; • Que o leitor tenha compreendido o significado do conceito de problema social e a diferença que tem a análise deste conceito em Política Social ou na acepção comum; é importante que tenham ficado claras as diferentes formas de encarar os problemas sociais em Política Social (a controversia entre univesalidade e selectividade, muito em particular), e o seu conteúdo normativo. © Universidade Aberta 71 A actuação da Política Social dirige-se à promoção e garantia do bem-estar social. Essa é a finalidade da Política Social. Mas em nenhuma sociedade existe uma concepção unânime de bem-estar social. Deparamo-nos com diferentes percepções da realidade social e do que se entende como necessidade de intervenção na sociedade em nome dessa finalidade. São diferenças que assentam em distintos posicionamentos ideológicos, em diferentes interesses económicos ou sociais, que se traduzem na defesa de diferentes soluções para problemas sociais existentes ou em diferentes percepções na forma como os poderes públicos devem actuar para os prevenir e evitar. Encontramo- nos, portanto, num terreno normativo. E é neste plano que teremos de situar a actuação dos poderes públicos. Teremos então, nesta fase, de precisar o conteúdo dessa actuação quando nos colocamos nesse terreno. Para o efeito, teremos de discutir e clarificar alguns conceitos fundamentais que permitam entender o seu conteúdo. Esses conceitos são os seguintes: o de bem-estar social, o de necessidade social e o de problema social. Veremos, ao longo do capítulo, como estes conceitos, quando utilizados no contexto em que o estamos a fazer (isto é, no da actuação dos poderes públicos) ganha conteúdo que se afasta, muitas vezes, do entendimento de senso comum que muitas vezes lhe damos. Veremos também como estes conceitos se encontram muito relacionados entre si, e exploraremos essas relações. Mais adiante veremos como é possível, apesar de nos situarmos no domínio normativo, dos valores, introduzir aspectos objectivos de medição quando os pretendemos utilizar em diagnósticos sociais, em formulação de políticas ou em avaliação de medidas de Política Social. 3.1 Bem-estar (welfare): um conceito central em Política Social Vamos começar por analisar o conceito de bem-estar. Trata-se de um conceito amplamente utilizado na teoria económica mas que, em Política Social, ganha um significado especial. O conceito de bem-estar é de grande importância em psicologia e refere-se, em geral, à satisfação que alguém tem num certo estado, em alguma situação quando, por exemplo, disfruta do consumo de um bem ou de um serviço. É nesse sentido que dizemos que o consumo de um bem ou de um serviço origina bem-estar para quem o consome. E também que o aumento do consumo desse bem ou desse serviço origina um aumento de bem-estar para esse consumidor. Na teoria económica emprega-se a palavra utilidade para designar essa satisfação, ou bem-estar, resultante do consumo. Trata-se de um conceito que remete para uma dimensão subjectiva de avaliação. É o © Universidade Aberta 72 próprio consumidor do bem ou do serviço que sente esse bem-estar, isto é, que tem essa utilidade. É este sentimento de bem-estar (utilidade) que vai constituir “informação“ importante para a decisão do consumidor. Admite-se (trata-se de uma hipótese teórica, central na teoria do consumidor) que um consumidor racional (isto é, que esteja bem informado sobre as decisões a tomar e o faz de acordo com o seu máximo interesse), dispondo de um certo orçamento e conhecendo o preço de um bem, vai decidir qual é a quantidade que vai consumir desse bem: será a quantidade que, dados os preços e o orçamento (o montante que vai gastar) maximize a utilidade que obtém do consumo desse bem. Neste sentido, a utilidade só tem de ter propriedades ordinais, isto é, só é necessário que permita ordenar situações, determinar “posições ordinais” de satisfação que diferentes quantidades de consumo de um bem originam para o próprio consumidor, e não necessita ter propriedades cardinais, isto é, de medição do “valor” da própria satisfação. Quando nos referimos a bem-estar como conceito relevante e central para a Política Social e, em particular, quando queremos chegar ao conceito de bem-estar social (portanto referente à sociedade no seu conjunto), estamos a pensar noutros termos. Em primeiro lugar, deixamos de nos referir a alguma percepção subjectiva de bem-estar no sentido acima referido. De facto, não nos colocamos na perspectiva do consumidor de um bem ou serviço que retire utilidade do seu consumo mas, de outro modo, colocamo-nos na perspectiva do cidadão, portador de direitos que tem esses direitos realizados ou, ao invés, não tem esses direitos realizados devido à sua ausência. São assim perspectivas diferentes. Por outro lado, essa percepção de bem-estar é feita sobre todos os indivíduos desta sociedade pelo mesmo avaliador e não por cada indivíduo da sociedade relativamente a si mesmo. O conceito de bem-estar, como acaba de ser apresentado, tem consequências importantes. A primeira delas tem a ver com o significado dessa avaliação de bem-estar. Deixa de ser uma avaliação de sentido psicológico, como vimos a propósito de utilidade (a satisfação que cada um sente e que, naturalmente, só o próprio pode sentir), e passa a ser uma avaliação normativa, em termos do que cada avaliador acha que deve ser relativamente a todos e a cada um dos membros dessa sociedade. Só assim se compreende que essa avaliação seja feita pelo mesmo avaliador: essa avaliação passa a ser feita segundo os critérios (que serão naturalmente normativos) desse avaliador. E esse avaliador pode ser algum policy-maker, com responsabilidades na formulação de políticas sociais. Nesse caso, as finalidades de bem-estar da política social de que é responsável serão naturalmente reflectidas nos critérios normativos presentes nessa avaliação. Há um segundo grupo de consequências que decorrem desta concepção de bem-estar. O facto de ser o mesmo avaliador © Universidade Aberta 73 a apreciar o bem-estar de cada membro da sociedade significa que esse mesmo avaliador pode comparar o bem-estar de dois quaisquer indivíduos na sociedade. Repare-se que tal não é possível quando usamos o conceito de bem-estar no sentido de utilidade: não é possível comparar o que o indivíduo A sente ao consumir uma certa quantidade de bem com o que o indivíduo B sente ao consumir a mesma quantidade do mesmo bem. Mas esta comparação já é possível quando a avaliação for feita pelo mesmo avaliador: o avaliador C pode comparar o bem-estar que atribui a A em resultado do consumo dessa quantidade do bem com o bem-estar que atribui a B em resultado do consumo da mesma quantidade do mesmo bem. Repare-se que nos estamos a referir a atribuir e não a sentir. E daqui resulta outra consequência importante, e que nos permite passar do conceito de bem-estar ao conceito de bem-estar social. Tratando-se de uma avaliação comparável entre indivíduos, por esse facto também é agregável para qualquer conjunto desses indivíduos. Isto significa que o conceito de bem-estar é generalizável a qualquer conjunto de indivíduos: famílias, grupos sociais, comunidades, regiões, países. Mas qual é o uso que se faz do conceito de bem-estar e, em particular, de bem-estar social, em Política Social? Destina-se a ordenar estados sociais. Isto significa que numa certa sociedade, num certo momento ou período (por exemplo, em Portugal em 2007) a situação social caracteriza-se de uma certa forma para um certo avaliador social. Colocado nestes termos o conceito de estado social é vago. Na verdade tem diferentes significados, consoante a natureza e os objectivos da avaliação, bem assim do enfoque que o analista social pretende dar. Quando este conceito é usado em Economia, um estado social pode significar um certo volume de recursos económicos cujo uso é repartido entre os elementos da população (por exemplo, os recursos económicos que a sociedade afecta à produção de serviços de educação cuja utilização, com essa finalidade, se traduz numa certa afectação, em termos distributivos, pelos membros da população). Outro estado social poderia ser uma afectação alternativa de recursos económicos a essa finalidade, em resultado de uma reforma da política educativa, e que se traduza num volume de recursos de montante diferente (por exemplo um aumento dos recursos) e repartido de forma distinta (resultado, por exemplo, de um desenvolvimento da escolaridade obrigatória ou de alguma área específica de ensino técnico-profissional). A decisão política passa por uma comparação entre os dois estados sociais: o que caracteriza a situação actual e o que caracteriza a situação alternativa que resulte do efeito dessa reforma da política educativa. Só faz sentido pensar-se numa decisão política se o estado social correspondente à situação alternativa for preferida à da situação actual. Ser preferida significa que o avaliador lhe atribui um nível de bem-estar social superior. © Universidade Aberta 74 Em Política Social, como vimos atrás, a grande finalidade da sua actuação tem que ver com a realização de direitos sociais que, como também vimos, tem uma importante expressão económica. Daí que, em Política Social, os aspectos distributivos que atrás exemplificámos tenham pleno significado. Poderá, no entanto, envolver outras dimensões de natureza não material. Mas esse facto não altera o essencial do que temos vindo a explicar e que consiste no facto de a formulação da Política Social fazer uso do conceito de bem-estar social na ordenação de estados-sociais, como elemento essencial para a elaboração de diagnósticos de caracterização de situações sociais (comparação do estado social actual com um estado social “desejável”), na formulação de políticas sociais (identificação de estados sociais alternativos ao actual e dos meios e dos processos requeridos para os atingir) e na avaliação de políticas sociais (por comparação entre o estado social que resultou da actuação da política social com o estado social que se pretendia alcançar com essa política). Para clarificar o papel que o conceito de bem-estar social tem na Política Social (quer no diagnóstico social, na formulação da política social ou na sua avaliação) é necessário discutir alguns aspectos essenciais. Em primeiro lugar, como vimos, na sua essência estamos perante uma associação que um certo avaliador faz entre um dado estado social e um certo nível de bem estar, numa certa escala (cardinal ou ordinal) de medição. Isto remete-nos para o conceito (matemático) de função. E designa-se por função de bem-estar social essa função que associa, a cada estado-social, um certo nível de bem-estar social. Em segundo lugar, existe uma função de bem-estar social para cada avaliador social. Isto é, a forma como esta associação é feita tem que ver com os juízos normativos do avaliador e duas pessoas diferentes (preferências sociais diferentes, diferentes interesses na sociedade, diferentes posicionamentos ideológicos) terão funções de bem-estar social distintas. Matematicamente podemos traduzir essas diferenças em formas funcionais distintas. Em terceiro lugar, essa avaliação pressupõe uma clara caracterização de cada estado social, o que envolve a escolha dos elementos relevantes para essa caracterização. Isso vai depender dos objectivos dessa avaliação. É natural que quando estivermos a analisar a realidade da saúde no país, e for da política de saúde que se estiver a tratar, por estado social se entenda uma caracterização centrada em domínios de observação da realidade, de formas de actuação das políticas públicas e de actores sociais distinta daquela em que a atenção se concentrará se for diriga à política de educação ou à política fiscal. Em quarto lugar, importa saber como se comparam estes estados sociais. Essa comparação poderá traduzir-se meramente numa ordenação destes estados © Universidade Aberta 75 ou poderemos também estar interessados numa medição cardinal, isto é, pretendermos medir o valor da diferença entre esses estados. É destes quatro aspectos que iremos tratar de seguida. 3.2 Ordenação de estados sociais: forma directa e forma indirecta Vamos começar pelo aspecto central do uso do conceito de bem-estar social: a ordenação de estados sociais. A forma mais elementar consiste em considerar esta ordenação como uma extensão do problema da escolha individual do consumidor. Neste caso estamos numa situação de ordenação social feita de forma indirecta, isto é, em que a preferência social é função das preferências individuais. Convém que nos concentremos no significado desta forma de ordenar estados sociais. Significa que as preferências sociais não existem em si mesmas, mas dependem das preferências dos membros da sociedade, que são dadas. Este postulado de individualismo metodológico tem aspectos que são atractivos, mas também é susceptível de críticas. É aceitável que as preferências individuais sejam tidas em consideração nas ordenações sociais, traduzindo a existência de preocupações democráticas nessa ordenação, evitando que tal ocorra em função das preferências (autoritárias ou paternalistas) de algum membro decisor nessa sociedade. Pode também defender-se este procedimento com base no argumento da dificuldade em conhecer as preferências sociais. Mas pode questionar-se sobre a validade desta argumentação. Por um lado é discutível que as preferências individuais sejam independentes de preferências existentes na sociedade, que não sejam determinadas por condições existentes na sociedade, de valores ou normas nela vigentes. Neste sentido, as preferências individuais não são independentes das preferências colectivas, sendo preferências endógenas nessa sociedade (isto é, determinadas pela própria sociedade). Por outro lado, ainda que não seja possível conhecer as preferências sociais, conhecemos algumas normas sociais, que são os critérios essenciais para as ordenações sociais. Os direitos sociais (conjuntamente com os direitos civis e políticos), definidos na sociedade e que orientam actuações políticas, contam-se entre os critérios essenciais na ordenação de estados sociais que subjazem à actuação da Política Social. E estes direitos existem por si, são construções sociais, pelo que a consideração destes direitos como critérios de ordenação social constituiriam formas directas de ordenação social. © Universidade Aberta 76 Antes de analisarmos os direitos sociais (e, portanto, os fundamentos da ordenação directa de estados sociais) vamos dar alguma atenção às ordenações sociais que se obtém de forma indirecta, a partir das preferências individuais. Esta forma de formular a questão das preferências sociais constitui matéria muito amplamente tratada na literatura sobre os fundamentos da política económica e social, permitindo integrar um conjunto de aspectos teóricos e normativos relativos a esta questão, que serão retomados mais adiante. Existem duas formas distintas de medir satisfações individuais, ou utilidades: a medição ordinal e a medição cardinal, como já vimos atrás. São formas que requerem “quantidade” de informação diferente, mas que também permitem utilizações diferentes dessa medição. Quando usamos uma medição ordinal, estamos apenas preocupados com a comparação, que cada pessoa pode fazer, dos níveis de satisfação que obtém de afectações alternativas de recursos, diferentes “cabazes” de consumo. Pretende-se apenas ordenar estas alternativas, determinar qual delas é a preferida, quando se comparam entre si. Quando usamos uma medição cardinal, a exigência da medição é maior. Não se pretende apenas ordenar, mas também medir a diferença que exista entre os valores das satisfações que estas alternativas têm entre si. Por exemplo, se tivermos três afectações de recursos alternativas, A, B e C, uma medição ordinal da satisfação permite, por exemplo, afirmar que a satisfação, ou utilidade, da afectação A, U(A), é superior à afectação B, U(B) que, por sua vêz, é superior à de C, U(C). Isto é, teriamos U(A) > U(B) > U(C). E nada mais uma medição ordinal permite fazer. Há uma limitação importante que esta medição apresenta: não permite fazer operações algébricas sobre o valor das satisfações, ou utilidades, destes cabazes de consumo. Ora há operações algébricas que nós precisamos de fazer, com frequência, quando queremos analisar satisfações, ou utilidades, do consumo. Uma delas é calcular diferenças entre níveis de utilidade e comparar essas diferenças. Por exemplo, sabendo que U(A) > U(B) e que U(B) > U(C), será que U(A) - U(B) é superior, inferior ou igual, a U(B) - U(C)? Uma medição ordinal não permite fazer essa comparação. Uma medição cardinal já o permite fazer. Outra limitação que decorre, para a análise das preferências, de uma medição ordinal surge quando se pretendem usar, nessas análises, as preferências de mais do que um indivíduo na sociedade. Há duas circunstâncias em que essas situações podem surgir. Uma delas é quando se pretende comparar a satisfação que duas pessoas, X e Y, retiram do consumo de um dado cabaz de consumo. Uma vez que a ordenação das utilidades é feita pelo mesmo indivíduo, não é possível comparar níveis de satisfação, ou utilidades, de dois indivíduos diferentes. Tal só seria possível se se pudesse associar, a cada cabaz de consumo para algum consumidor, um número, com uma mesma unidade, que pudesse ser comparado com o número, com a mesma unidade, que fosse associado a esse cabaz de consumo para qualquer outro © Universidade Aberta 77 consumidor. Isto é, se a medição da utilidade fosse uma medição cardinal. Encontrariamos então uma solução para o problema da comparabilidade interpessoal das preferências. Outra circunstância que exige tratar informação de mais do que um indivíduo na sociedade e realizar operações algébricas sobre as medições de utilidade ocorre quando pretendemos fazer agregações de preferências, isto é, quando pretendemos somar utilidades de um grupo de indivíduos para se obter a utilidade total desse grupo. É obvio que uma medição ordinal de utilidade não permite realizar esta agregação. Uma medição cardinal, feita nos termos que referimos acima para fazer face à necessidade de fazer comparações interpessoais de utilidade, permite fazer essa agregação. Mas a agregação das preferências é necessárria para que efeito? Essencialmente para comparar níveis de satisfação, entre diferentes grupos, para o mesmo grupo em diferentes estados sociais, por exemplo em dois períodos diferentes, ou em resultado de políticas económicas ou sociais. As exigências de comparação para utilidades agregadas ditam as formas, mais ou menos exigentes, que assumem as soluções. A comparação das utilidades de um grupo é de grande relevância quando se pretende efectuar ordenação de preferências. Em particular quando esse grupo é toda a sociedade cujo bem-estar está a ser analisado. Estamos então a falar em bem-estar social e pretendemos efectuar comparações de bem-estar social correspondente a diferentes estados sociais. Estamos então em condições de poder fazer ordenações indirectas de bem-estar social, assente no princípio do individualismo metodológico, em que o bem-estar social é obtido como agregação do bem-estar (ou utilidade) de cada um dos indivíduos na sociedade. Se admitirmos que não há comparabilidade interpessoal das utilidades individuais, mas que estas são objecto de uma medição ordinal, não poderemos proceder a uma agregação das utilidades (porque não há comparabilidade das utilidades, não há medição cardinal dessas utilidades), mas podemos agregar as ordenações das utilidades (porque são objecto de uma medição ordinal) se adoptarmos um critério adequado de agregação dessas preferências. O critério usual para fazer essa agregação é o princípio de Pareto. O princípio de Pareto conhece duas versões: a versão “fraca” e a versão “forte”. Na sua versão fraca, P1: o bem-estar de um grupo de indivíduos aumenta, ao passar do estado social A para o estado social B, se todos os indivíduos do grupo tiverem um nível de utilidade, ou bem-estar, superior em B do que em A; © Universidade Aberta 78 ou na sua versão forte, P2: o bem-estar de um grupo de indivíduos aumenta, ao passar do estado social A para o estado social B, se pelo menos um dos indivíduos do grupo tiver um nível de utlidade, ou bem-estar, superior em B do que em A; e nenhum indivíduo do grupo tiver um nível de utilidade inferior em B do que em A. É na sua versão forte que o princípio de Pareto é conhecido e utlizado para ordenar estados sociais, permitindo que essa ordenação se faça por agregação das preferências individuais, não impondo exigências de medição cardinal. Repare-se que não se trata de uma forma meramente “técnica” (i.e., pretensamente neutral) de agregação. Trata-se, isso sim, de uma agregação que comporta juízos de valor sobre essa mesma agregação. É um critério incompleto de ordenação, não permitindo comparar (e, portanto, ordenar) estados sociais em que haja pessoas que tenham uma utilidade superior e outras que tenham uma utlidade inferior. Repare-se que esta é a situação que tem lugar em resultado de alguma redistribuição de recursos (por exemplo, de rendimento) visando, por exemplo, uma redução das assimetrias de rendimento existentes numa sociedade. Tratando-se de um critério incompleto, é também um critério insensível à redistribuição e, portanto, à desigualdade da distribuição de recursos. Mas se quisermos ter um critério de ordenação de estados sociais que seja sensível à distribuição de recursos, e que permita comparar e ordenar socialmente estados sociais que resultem de redistribuição de recursos, temos de admitir a medição cardinal, libertando-nos assim dos critérios limitativos, em termos normativos, do princípio de Pareto. A solução consiste em utilizar funções de bem-estar social com características mais desejáveis. É o que faremos a seguir. 3.3 Funções de bem-estar social e ordenação de estados sociais A noção de função de bem-estar social (FBES) é essencialmente simples e bastante intuitiva. Consiste numa formulação matemática da relação entre o bem-estar da sociedade no seu conjunto e o bem-estar de cada um dos indivíduos que constituem essa sociedade. Não é, porém, um conceito técnico. É um conceito com um conteúdo normativo muito forte, que importa clarificar desde já. Em primeiro lugar, é suportado no princípio do individualismo ético, segundo o qual as preferências sociais dependem das preferências individuais, de todos os indivíduos da sociedade, em que o bem-estar social é obtido © Universidade Aberta 79 como agregação do bem-estar (ou utilidade) de cada um dos indivíduos na sociedade Retoma, assim, o princípio já atrás referido, e de aceitação bastante generalizada na literatura económica. Em segundo lugar, qualquer função de bem-estar social assenta numa determinada regra de agregação, isto é, de uma regra que transforma bem-estar individual, para cada um dos membros da sociedade, em bem-estar social, para a sociedade no seu conjunto. Esta regra não é, também, uma mera regra mecânica. Ela assenta em princípios éticos, e são os diferentes princípios éticos que enformam essa regra de agregação que vão originar diferentes formulações dessa função de bem- estar social. A diferente expressão matemática dessa função, que explicita essa regra de agregação, é a tradução matemática desses diferentes princípios éticos. E esses princípios dizem respeito a um aspecto fundamental presente na agregação: a justiça distributiva. São diferentes juizos éticos sobre justiça distributiva que vão traduzir-se em diferentes regras de agregação. Consideremos uma sociedade composta por n indivíduos e admitamos que, num certo estado social x, o indivíduo i tem um nível de utilidade, ou bem estar, Ui. Vamos, por enquanto, ignorar o que realmente significa um estado social e, também, como é que as utilidades individuais são determinadas nesse estado social. São aspectos fundamentais, que vão requerer uma atenção especial, mais adiante neste capítulo. Podemos, sem que tal fique comprometido em discussão posterior, admitir que cada estado social se caracteriza, além de outros aspectos, por uma certa afectação de recursos a cada um dos indivíduos da sociedade e que as utilidades individuais se formam em resultado dessa afectação. Isso significa que não é apenas o volume de recursos que vai determinar o bem-estar social, mas também o modo como estes recursos se encontram distribuidos entre os membros da sociedade. Por outro lado, vamos também admitir que as utilidades individuais têm uma medição cardinal e que são comparáveis entre si, o que significa que sobre elas se podem efectuar operações algébricas. A forma mais simples de agregar utilidades individuais para obter a utilidade social, o bem-estar social, consiste na soma das utilidades individuais de todos os membros da sociedade, assim: (3.1) n i i 1 W (x) (x)U = =∑ que se lê do seguinte modo: o bem-estar social no estado social x, W(x), é obtido pela soma das utilidades que todos os indivíduos da sociedade têm nesse estado social. Esta função de bem-estar social (FBES) é designada por função de bem-estar social utilitarista, ou de Bentham, o teórico fundador da escola clássica utilitarista que tanto marcou a literatura económica. © Universidade Aberta 80 É possível dar expressão gráfica a esta função de bem-estar social, representada na Figura 3.1. Admitamos, por simplificação, que n = 2, isto é, que a sociedade é composta por 2 indivíduos (qualquer generalização é fácil de fazer, e com esta dimensão é fácil uma representação gráfica). Se considerarmos um certo nível de bem-estar social, digamos W1, podemos representar por um segmento de recta o conjunto de todos os pares de utilidades dos indivíduos 1 e 2 que originam a mesma utilidade social W1. Designa-se esta relação (neste caso traduzida num segmento de recta) por curva de indiferença social. Isto significa que para quaisquer dois pontos nesta curva (segmento de recta) a sociedade, que aceita esta regra de agregação, é indiferente entre ambos em termos de bem-estar. Confere a ambos o mesmo nível de bem-estar social. Continuaremos a fazer uso deste conceito neste capítulo e noutros, mais adiante. Esta forma de agregação, como já se disse, não é meramente mecânica e, apesar da sua simplicidade, encerra juizos de valor relevantes em termos de justiça distributiva. Na verdade, não contém qualquer preocupação de justiça distributiva. Repare-se que qualquer aumento da utilidade de um indivíduo (que até pode ser de alguém que já tem um nível de utilidade individual elevada) acompanhado de uma diminuição, de igual valor, da utilidade de outro (que poderá ser a de alguém com um nível de utilidade baixo) mantém a utilidade social, ou bem-estar social, pois a soma das duas utilidades mantém o mesmo valor. U1 U2 W1 W2 W345º Figura 3.1 Uma forma alternativa de obter o bem-estar social a partir dos níveis de utilidade individuais consiste, ao invés do uso da forma aditiva, o uso da © Universidade Aberta 81 forma multiplicativa. Obtém-se então a chamada função de bem-estar social de Bernoulli-Nash, assim: (3.2) n i i 1 W (x) (x)U = =∏ Esta função de bem-estar social (FBES) tem, de facto, uma mais clara orientação igualitarista. Admitamos que num certo estado social x as utilidades dos indivíduos 1 e 2 são iguais, digamos iguais a 10. Segundo a FBES utilitarista, o bem estar social seria igual a 20, segundo a FBES de Bernoulli-Nash seria igual a 100. Admitamos agora que num outro estado social a utilidade do indivíduo 1 aumenta para 11 e a do indivíduo 2 diminui para 9. Segundo a FBES utilitarista o bem-estar social não se alterará, já que 10+10 = 11+9 = 20. Mas segundo a FBES de Bernoulli-Nash, o bem-estar social diminui de 10 x 10 = 100 para 11 x 9 = 99. Tal como em relação à anterior, também a FBES de Bernoulli-Nash permite uma representação gráfica das correspondentes curvas de indiferença social, na Figura 3.2. U1 U2 W1 W2 Figura 3.2 Podemos agora apresentar uma FBES com conteúdo mais genérico que permita encarar vários casos particulares que contenham diferentes conteúdos normativos. Essa função é a função de bem-estar social isoelástica, com a seguinte formulação: (3.3) 1 en i i 1 UW 1 e − =  =  −  ∑ © Universidade Aberta 82 Vejamos o significado da sua denominação. Ser isoelástica significa que a elasticidade do bem-estar social em relação à utilidade individual é constante. Isto quer dizer que quando a utilidade de algum dos indivíduos na sociedade aumenta de 1%, qualquer que seja esse indivíduo e qualquer que seja o nível de utilidade que ele tiver, o bem-estar social W aumenta numa percentagem de magnitude constante, igual a (1 – e). Esta função tem um parâmetro “e” que mede o grau de aversão que se tem à desigualdade na repartição dos recursos entre os indivíduos na sociedade. A sua inclusão nesta função traduz a flexibilidade que esta FBES tem na forma de agregação das utilidades individuais, em termos de diferentes princípios de justiça distributiva. É possível identificar dois casos extremos nesses princípios normativos. Um deles ocorre quando e = 0. Neste caso, como facilmente se verifica, estamos no caso da FBES utilitarista, em que a aversão à desigualdade e, sendo igual a 0, se traduz no facto de qualquer repartição dos recursos ter o mesmo valor normativo em termos de justiça distributiva, como vimos acima. Outra situação, extrema, ocorre quando e→∞ em que se tem, a partir da expressão acima: (3.4) W = min {Ui}, i = 1, …, n Esta versão da FBES isoelástica corresponde a uma regra de agregação de utilidades individuais mais exigente em termos de justiça distributiva, que se designa por função de bem-estar social Rawlsiana, ou função de bem-estar social maximin. Deve o seu nome ao filósofo John Rwals que, segundo a sua teoria da justiça, se se questionar a um agente racional que, numa dada sociedade, se encontre sob um véu de ignorância relativamente à sua posição na sociedade, qual o princípio ético que defende, argumentaria ser aquele que se traduzisse na maximização dos recursos disponíveis para os indivíduos que se encontrassem em pior situação na sociedade. Isto é, que maximizasse quem estivesse em posição mínima (daí a expressão maximin) em termos de utilidade. Retomemos o exemplo desta sociedade em que, num dado estado social, o indivíduo 1 tivesse a utilidade de 11 e o indivíduo 2 tivesse a utilidade de 9. Segundo a regra de agregação que seguisse o princípio do maximin, o valor do bem estar social seria min {9, 11} = 9. O bem estar da sociedade só aumenta se aumentar a utilidade de quem estiver na pior situação na sociedade. A Figura 3.3 representa as curvas de indiferença social correspondentes à FBES Rawlsiana, ou FBES maximin, em forma de L, significando que o bem-estar social só aumenta se aumentar a utilidade de quem estiver em pior situação na sociedade, isto é, se tiver o valor mais baixo de utilidade. © Universidade Aberta 83 U1 U2 W1 W2 Figura 3.3 Figura 3.3 Podemos ser ainda mais genéricos na forma como se apresenta a FBES. Na sua forma mais geral, podemos representar a FBES como: (3.5) 1 i nW W( , ..., ,..., )U U U= que se designa função de bem-estar social de Bergson-Samuelson, que pode assumir qualquer das formas atrás referidas (isoelática, em particular nas suas formas utilitarista ou Rawlsiana, ou de Bernoulli-Nash) ou qualquer outra, tendo normalmente as seguintes propriedades (ACOCELLA, 1998): i) ser definida em termos de utilidades individuais; ii) as utilidades individuais serem comparáveis entre si; iii) satisfazer o princípio de Pareto na sua versão forte; iv) as preferências sociais serem convexas (com a forma representada na Figura 3.2 ou 3.3) ou estritamente convexas (com a forma representada na Figura 3.2). Estão assim apresentados os conceitos fundamentais sobre as formas clássicas de representação da agregação das preferências individuais de forma a obter preferências sociais, tendo em consideração diferentes orientações normativas relativamente a princípios de justiça distributiva que essa agregação comporta. Retomaremos mais adiante estes conceitos (em particular no capítulo 8, quando analisarmos as desigualdades do rendimento) para os integrar na avaliação normativa da distribuição dos recursos económicos entre os membros da sociedade. © Universidade Aberta 84 3.4 Factores que influenciam o bem-estar; os direitos Quando, sobre a função de bem-estar social, nos referimos à utilidade individual e ao bem-estar social como agregação das utilidades individuais, nada dissémos sobre os factores que determinam essa utilidade individual e, portanto, esse bem-estar social. Apenas apresentámos o conceito de estado social para significar uma certa situação em que a sociedade se encontra e que vai determinar essa utilidade e esse bem-estar. Ora este conceito pode ter vários significados. Quando exemplificámos anteriormente, sobre factores possíveis que determinam esse bem-estar, e nos referimos a princípios de justiça distributiva, dissémos que nos podiamos referir à forma como os recursos económicos se encontram distribuídos na sociedade. Um estado social seria assim caracterizado por uma certa distribuição de recursos económicos entre os membros da sociedade. Mas devemos seguir uma orientação mais geral, começando por nos questionarmos sobre que factores influenciam o bem-estar. Ajudar-nos-á a localizar melhor a actuação da política social que, como vimos, corresponde à actuação das políticas públicas dirigidas à garantia e promoção do bem-estar social. Os recursos económicos e a sua repartição entre os indivíduos na sociedade constituem, sem dúvida, factores determinantes do bem-estar. Mas não é o único. Vejamos então de forma mais atenta quais os factores que determinam o bem-estar numa sociedade, pensando naqueles que permitam fundamentar formas de actuação de Política Social. Existem genericamente dois grupos de factores que influenciam o bem-estar (PEREIRINHA, 1997). Por um lado, aqueles que podemos designar por factores negativos de bem-estar, isto é, um conjunto muito diversificado de causas que, se actuarem, provocam reduções de bem-estar (daí a designação de factores negativos). Podemos enunciar vários exemplos deste grupo de factores: o atentado à liberdade ou à segurança física de outrém, a poluição. Isto significa que se se pretende um efeito positivo sobre o bem-estar, será necessário garantir que essas causas não actuem, seja por impedimento de forma coerciva (protecção policial, regulamentação através de imposição de regras), seja através de incentivos que induzam os agentes a não actuarem de forma a impedir o seu efeito negativo sobre o bem-estar (por exesmplo, através de multas). Portanto, relativamente aos factores negativos, a acção positiva sobre o bem-estar requer a não-acção, isto é, o impedimento de comportamentos que venham originar efeitos negativos sobre o bem-estar. Mas existem também factores positivos, isto é, causas cuja acção têm efeito positivo sobre o bem-estar. Neste caso a acção política, se for necessária, deve traduzir-se no incentivo à acção, a actuação positiva requer acção. Vários exemplos podem ser dados relativamente a este tipo de factores: ter © Universidade Aberta 85 acesso ao exercício do poder numa organização ou na sociedade, dispor de rendimento para adquirir bens e serviços de consumo, ter acesso a cuidados de saúde, ter acesso ao sistema de ensino e formação profissional, ter acesso a um emprego remunerado, etc. Estes factores não existem na natureza, são construções sociais. As sociedade estão organizadas para garantir que esses factores estão presentes. Parte destes factores são garantidos através do funcionamento das sociedades, pela criação e funcionamento das instituições políticas e pelas instituições económicas. Algumas destas instituições económicas são os mercados e parte destes factores são garantidos pelo funcionamento dos mercados: os mercados de trabalho (que proporcionam empregos remunerados), os mercados de bens e serviços (que garantem o fornecimento de alimentação e vestuário, mas também serviços de educação ou saúde). O “bom funcionamento” dos mercados (conceito a que retornaremos, ainda que noutros termos, mais adiante) proporciona, então, provisão do bem-estar. Pode questionar-se se os mercados funcionam sempre bem. Poderá ter de haver intervenção dos poderes públicos para os garantir. Entramos, então, no domínio das políticas públicas e, em particular, da Política Social. As sociedades reconhecem o direito à garantia do bem-estar, fixando normas e estabelecendo direitos. O reconhecimento social (pela sociedade, no seu conjunto, efectuado através das suas instituições próprias) desses direitos origina aquilo que hoje constitui a chamada “trilogia dos direitos”, e que caracterizam os modernos estados democráticos ocidentais: os direitos civis, os direitos políticos e os direitos sociais. Quando nos referimos actualmente aos direitos de cidadania, a referência fundamental continua a ser ainda fortemente marcada pela forma como esses direitos foram definidos por MARSHALL (1950). com uma natureza pluridimensional onde, cumulativamente, se estabelecem os três grandes domínios de direitos, resultado de um processo que caracteriza a história da humanidade nos últimos três séculos e aos quais correspondeu a criação de instituições tendo em vista a garantia da sua realização: os direitos civis (sec. XVIII), os direitos políticos (sec. XIX) e os direitos sociais (sec. XX). Aos direitos civis (composto pelo conjunto dos direitos necessários para o exercício da liberdade individual) correspondeu o princípio da liberdade individual e igualdade perante a lei garantida pelos tribunais. Aos direitos políticos (direito a participar no exercício do poder político, directa ou indirectamente enquanto eleitor de cargos públicos) correspondeu o direito à participação política traduzida no desenvolvimento de instituições democráticas de exercício do poder político. Os direitos sociais, por seu turno, correspondem a um amplo conjunto de direitos, desde o exercício da liberdade económica (em que o direito ao trabalho constitui um elemento © Universidade Aberta 86 fundamental) e o direito à segurança económica até ao direito a partilhar de forma completa o conjunto dos padrões de vida existentes na sociedade. O direito à protecção contra riscos sociais, à educação e aos cuidados de saúde, constituem exemplos desses direitos. A construção do Estado-providência, ao consagrar os direitos sociais (e em consonância com a declaração dos direitos humanos das Nações Unidas de 1944) veio assim completar e consolidar os direitos de cidadania moderna que caracterizam a segunda metade do sec. XX. E, ao fazê-lo, não só veio acrescentar uma nova dimensão aos direitos humanos, como também veio tornar evidente a interdependência entre estes três grandes domínios dos direitos: o facto de, em grande medida, o exercício dos direitos civis e políticos depender da capacidade de realização dos direitos sociais. Isto significa que a capacidade individual de comando sobre os recursos económicos e a redução das desigualdades económicas (traduzida em diferenças interpessoais dessas capacidades), que os direitos sociais consagram, determinam e condicionam em grande medida a capacidade do exercício dos direitos civis e dos direitos políticos. Não é assim uma mera adição de novos direitos, mas um quadro cumulativo e de interdependência de direitos que se vem criar. Um quadro que, inclusive, não se encontra isento de eventuais tensões e conflitualidades entre esses direitos. Os direitos sociais têm uma natureza distinta dos direitos civis e políticos no que respeita às relações que se estabelecem entre os indivíduos e entre cada indivíduo e a sociedade a que pertence. Pode dizer-se que os direitos sociais não se encontram tão firmemente enraizados na sociedade como se encontram os direitos civis e políticos, estando a sua capacidade de realização fortemente dependente da capacidade de aceitação, nessa sociedade, de obrigações mútuas. Como vimos atrás, os direitos sociais distinguem-se dos direitos civis e políticos por estes últimos serem essencialmente direitos negativos, ou “direitos-liberdade”, enquanto os primeiros (os direitos sociais) são direitos positivos, ou “direitos-crédito” (FITOUSSI & ROSANVALLON, 1996), originando sistemas complexos de obrigações, quer ao nível macro (obrigações sociais de suporte da macro-solidariedade traduzidas em mecanismos fiscais de redistribuição de recursos económicos) quer ao nível micro (redes informais ou formais de micro-solidariedade). A Política Social, entendida como forma de actuação pública dirigida à garantia e promoção do bem-estar, significa então, introduzindo a dimensão dos direitos, como forma de actuação pública dirigida à garantia dos direitos sociais. É nestes termos que se encontram formulados e institucionalmente organizados nos Estados-providência modernos. Podemos então relacionar esta concepção de bem-estar social (traduzida na realização de direitos sociais) com a forma como foi atrás apresentado, © Universidade Aberta 87 na formulação que foi feita da função de bem-estar social. Na verdade, a Política Social, ao traduzir-se em actuações públicas destinadas a garantir direitos-crédito, está a proceder a uma afectação de recursos a finalidades desejadas politicamente. Isto significa que a abordagem atrás apresentada pode ser considerada adequada para apresentar e discutir as questões de Política Social, dada a forte componente económica que comporta. Associados aos direitos sociais (e, portanto, ao bem-estar social) estão dois outros conceitos que vão ser tratados de seguida: o conceito de necessidade social e o conceito de problema social. 3.5 Necessidades sociais, bem-estar social e direitos sociais O conceito de necessidade social é central em Política Social. Mas não é um conceito consensual. Por outro lado, mesmo aceitando que a intervenção da Política Social possa ser justificada pela necessidade de satisfazer necessidades sociais, o modo como estas são identificadas também não é pacíficamente aceite sem discussão na sociedade, tratando-se de assunto com forte conteúdo normativo. Assim sendo, é natural que nos questionemos sobre a relação que este conceito poderá (ou deverá) ter com os conceitos, atrás discutidos, de bem-estar social e de direitos sociais. Podemos partir de uma ideia geral, razoavelmente aceite, de que uma necessidade corresponde a uma situação em que existe algum défice de bem-estar. E a forma mais directa de identificar esse défice é a partir das necessidades sentidas, numa percepção subjectiva de bem-estar não realizado. A auto-percepção da necessidade é uma forma de identificar necessidades e, portanto, de justificar a intervenção pública, dirigida à sua satisfação. Podemos conhecer essa percepção subjectiva de várias formas: através da intervenção social junto das populações, através de informação de carácter administrativo do funcionamento dos serviços (centros de saúde, centros de emprego), ou através de inquirição junto da população. Esta última tem constituído uma base importante de estudo do bem-estar e da pobreza subjectiva, com interesse para a realização de diagnósticos sociais. Mas levanta alguns problemas. Um deles, talvez o mais importante, seja o facto de essa percepção de défice de bem-estar estar muito dependente das expectativas da população que a manifesta, podendo não corresponder ao que a sociedade no seu conjunto, ou os grupos mais esclarecidos dessa sociedade, entendam ser os níveis desejáveis de bem-estar a alcançar. Se entendermos o bem-estar como algo correspondente a uma norma social, não há garantia de que a percepção subjectiva do défice de bem-estar, isto é, de necessidade, coincida com a sua percepção social, isto é, seja uma necessidade social. © Universidade Aberta 88 Uma outra forma de identificar necessidades consiste em atender à forma como essas necessidades são reveladas, isto é, estamos a falar em necessidades expressas. A exigência feita, individualmente ou em grupo, seja ele organizado ou informal, de actuação pública para satisfazer alguma necessidade constitui um sinal evidente da necessidade de intervenção. Constitui, por isso, uma forte razão para intervir. A existência de canais próprios entre o poder político e a população que permita um conhecimento actual das necessidades, tal como possam ser reveladas a partir da população, constituem variáveis de mediação essenciais, numa sociedade moderna, entre os inputs e o processo de decisão política, como vimos atrás (capítulo 2). A existência de grupos de interesse (sindicatos, ordens profissionais, associações cívicas, etc), o papel dos media como canalizador dos interesses e das necessidades da população, a participação em órgãos consultivos dos parceiros sociais, todas estas formas são meios para se poderem conhecer as necessidades, sendo elas expressas através desses meios. Mas, embora o seu funcionamento numa sociedade democrática seja essencial para uma adequada actuação da política social, a sua eficácia como fundamento da actuação política está dependente do poder que os grupos sociais que defrontam essas necessidades tiverem para poderem expressar essas necessidades. Pode haver uma não coincidência entre a hierarquização das necessidades que resultem do poder de as expressar e a hierarquização dessas necessidades segundo outros critérios que possam ser igualmente, ou preferencialmente, desejáveis. Uma necessidade pode ser identificada a partir de um procedimento diferente, numa perspectiva relativa (e não absoluta, como as que referimos atrás). Isto é, assentar numa análise comparativa de situações, e que podemos designar como necessidades comparadas. Constata-se mais facilmente uma necessidade se houver alguma situação, ou grupo, de referência (nessa sociedade ou em outras sociedades com as quais nos estejamos a comparar) com a qual comparemos a situação que estamos a analisar. Mais facilmente uma intenção de actuação política se torna efectiva se tiver em adequada linha de conta as possibilidades (os recursos) de execução. É esta perspectiva relativa que é geralmente considerada nos estudos sobre a pobreza, quando se considera que o limiar monetário da pobreza (valor monetário abaixo do qual se considera que qualquer indivíduo nessa sociedade é pobre e, portanto, apresenta um défice de bem-estar) deve ter alguma relação com o rendimento médio, ou mediano, da sociedade que estamos a analisar. Mas as referências, pelas quais se podem identificar necessidades, podem não corresponder a situações reais mas, antes, a situações ideais. Isto é, podem existir referências normativas que constituam termos de comparação com a situação actual que se está a analisar, a partir das quais identificamos défices de bem-estar. Podemos designá-las por necessidades normativas. Podemos encontrar a base normativa em várias fontes. Pode sê-lo numa © Universidade Aberta 89 base profissional (nutricionistas, cientistas da educação, técnicos de serviço social), no contexto de acordos ou de declarações internacionais de princípios (Declaração Universal dos Direitos do Homem, Convenção dos Direitos da Criança, Plataforma da Acção de Pequim, Carta Social Europeia, etc). Em todos estes casos, estes princípios normativos, não sendo imperativos, constituem referências normativas para identificar aspectos importantes do bem-estar e que permitem, à sua luz, identificar défices de bem-estar, isto é, necessidades. Temos assim uma grande diversidade de formas de identificar necessidades, tal como foram inventariadas e descritas por BRADSHAW (1972): necessidades normativas, necessidades sentidas, necessidades expressas e necessidades comparadas. Mas quando falamos em necessidades sociais, estamos e pensar na sua tradução em actuação de Política Social, isto é, estamos a pensar que estas necessidades, uma vez identificadas (por algum destes procedimentos, ou outros), devem originar a garantia da sua satisfação, através da provisão de bem-estar pelos poderes públicos. Então devem considerar-se outros aspectos na forma como as necessidades, traduzidas em actuação de Política Social, são identificadas. Isto é, o que são necessidades sociais. Há uma dimensão técnica na forma como as necessidades sociais são identificadas. Muitas das actuações da Política Social são fundamentadas tecnicamente nas diversas áreas da sua actuação, numa base profissional em que actuam os técnicos especialistas que as executam nos serviços dotados das competências orgânicas para esse efeito. Por outro lado, não podemos deixar de ter em consideração o facto de que muitas das medidas de Política Social tomadas têm uma natureza incremental, isto é, não são tomadas sobre o vazio absoluto, mas visam melhorar alguma medida anterior, complementar outras medidas, melhorar a eficácia ou a eficiência de medidas anteriormente tomadas. Há assim uma base técnica e uma base institucional em que assenta a identificação de necessidades para a política social. Mas estamos a falar em necessidades para a Política Social. Isto é, estamos a falar, de facto, de necessidades sociais. E a razão principal para esta designação é o facto de estas necessidades, identificadas como défices de bem-estar, que justifica a actuação das políticas públicas, existirem porque se pretende, com essa actuação, promover e garantir a realização de direitos sociais. Ou seja, uma actuação dirigida a defice (efectivos ou potenciais) de bem-estar, identificados a partir de um conjunto de direitos sociais, socialmente aceites na sociedade e que, como direitos-crédito, obrigam essa sociedade a afectar recursos à sua realização. Temos assim uma relação claramente estabelecida entre bem-estar social e direitos sociais, por um lado e, por outro, o conceito de necessidade social. © Universidade Aberta 90 Isto significa que os direitos sociais especificam necessidades sociais. Algumas dessas necessidades têm natureza material, são satisfeitas pelo consumo de bens e serviços. Outras necessidade têm natureza não material, requerendo outro tipo de intervenção da Política Social. Voltaremos a estas dimensões do bem-estar mais adiante (capítulo 9), quando nos referirmos a dimensões não monetárias do bem-estar. Desde já devemos deixar alguns pontos de discussão relevantes que viremos também a abordar mais adiante (também no capítulo 9). O primeiro tem a ver com a natureza da cidadania e a sua relação com o consumo, quando nos referimos a necessidades de natureza material. Muitas das necessidades materiais são satisfeitas pelo consumo que os indivíduos fazem por decisão própria, realizada através de despesa realizada pelo seu próprio orçamento. Estamos numa situação de soberania do consumidor em que este, agente racional dotado de um certo orçamento, conhecendo os preços dos bens, age de forma a adquirir os bens que, de acordo com as suas preferências, permitem maximizar a sua utilidade. Esta é a situação do consumidor, agente comprador nos mercados de bens e serviços. Outra é a situação deste mesmo agente enquanto cidadão, ou seja, uma pessoa portadora de direitos, entre os quais os direitos sociais, traduzidos em normas socialmente aceites de bem-estar. A Política Social faz criar uma importante distinção entre consumidor e cidadão, ao estabelecer a diferença entre soberania do consumidor (através da qual o agente consumidor realiza as suas necessidades de consumo) e direitos de cidadania (através dos quais, relativamente aos direitos sociais, o cidadão vê realizados os objectivos de bem-estar, tal como foram socialmente decididos em termos normativos, traduzidos em actuação política diriga à satisfação de necessidades sociais). Ora a atribuição de direitos de cidadania tem implicações importantes na forma como o seu financiamento é realizado. Numa lógica de cidadania não faz sentido que esse financiamento possa ter qualquer semelhança com a compra, ou pagamento do serviço consumido. Se tal ocorrer, estamos então numa situação em que esse direito estaria a ser objecto de uma transacção. Veremos mais adiante, que os diversos Estados-providência tratam diferentemente os cidadãos relativamente à forma como o financiamento dos serviços públicos de bem-estar é feito. A consideração deste aspecto é fundamental quando analisarmos algumas transformações dos Estados- providência, em particular quando ocorrem soluções de privatização para fazer face aos encargos orçamentais do Estado-providência. O segundo aspecto, de grande relevância e também de grande debate e controvérsia, tem a ver com a forma como a Política Social actua para assegurar a satisfação das necessidades sociais, e relaciona-se com a forma como tais necessidades são conceptualizadas: as necessidades referem- -se ao que as pessoas/cidadãos devem ter ou às condições que devem ser © Universidade Aberta 91 verificadas para que tal aconteça? A diferença é grande e de grande relevância. Imaginemos a situação de alguém a quem foi reconhecida uma carência em relação a um conjunto de bens e serviços, por exemplo, em saúde. Podem colocar-se duas formas de actuação dirigida a essa situação de carência: o fornecimento gratuito, ou fortemente subsidiado, dos bens e serviços ou, em alternativa, atribuir transferências monetárias, que se traduz num aumento do rendimento monetário disponível que permita a essa pessoa adquirir o serviço por compra no mercado. São duas formas diferentes de encarar a satisfação das necessidades: o fornecimento em géneros (uma transferência que será efectivada quando houver consumo desse bem ou serviço) ou, alternativamente, o fornecimento em dinheiro (que só originará consumo do bem ou serviço se a pessoa decidir fazer esse consumo). Ao contrário do fornecimento em géneros, neste último caso é deixado ao cidadão alguma liberdade de escolha e de opção entre consumir ou não esse bem ou serviço. Há, nesta matéria, alguma controvérsia sobre qual destas alternativas é aquela que melhor cumpre a finalidade da Política Social de garantir a realização do direito. Finalmente, uma última questão relevante sobre necessidades sociais tem a ver com a forma como são concebidas, como conceitos absolutos (isto é, não dependerem das circunstâncias ou condições específicas da sociedade) ou relativos (isto é, com relação à sociedade e às suas condições específicas). É também matéria controversa, que tem originado diferentes posicionamentos normativos sobre o valor mínimo das necessidades que devem ser satisfeitas na sociedade, e que (como veremos no capítulo 9) distingue as concepções absoluta e relativa da pobreza. É muito relevante, a propósito da natureza absoluta ou relativa das necessidades, a contribuição de Amartya Sen, que mais adiante aprofundaremos. As necessidades humanas são identificadas a partir do que se entende ser requerido para os seres humanos terem capacidade para “funcionar” nessa sociedade. Isto envolve variadíssimas dimensões da actividade humana, cuja hierarquia foi estabelecida por MASLOW (1954), que identificou cinco áreas de necessidades básicas que ficaram clássicas na literatura: as necessidades fisiológicas, as necessidades de segurança, as necessidades de afecto e de sentimento de pertença a grupos na sociedade, a necessidade de auto-estima, a necessidade de actualização. O sentido hierárquico destas necessidades significava que, uma vez a mais básica delas satisfeita, as seguintes, pela ordem hierarquica estabelecida, deveria requerer atenção. A satisfação destas necessidades confere, aos seres humanos, capacidades de viver na sociedade. É o que Sen designa pelo conceito de capability. Pode dizer-se que necessidade, entendida como “capability”, é um conceito absoluto: um ser humano tem, ou não, necessidades satisfeitas em termos das capacidades que tem para viver (e “funcionar”) na sociedade. E, tendo-as, © Universidade Aberta 92 apresentam-se ou não com um elevado grau de satisfação, no sentido de ter uma elevada capacidade de viver (e “funcionar”) na sociedade. Por exemplo, ter uma alimentação adequada, ter vestuário adequado ao clima, ter uma habitação adequada às características da região onde vive. São, naturalmente, necessidades absolutas. Mas estas necessidades são satisfeitas através do uso de bens e serviços consumidos. Trata-se de bens e serviços dotados de características tais que lhes permitem, através do seu consumo, satisfazer essas necessidades. Naturalmente que os bens que não sejam dotados dessas características não são os adequados à satisfação dessas necessidades. Essas características, que os adequam à satisfação das necessidades, são determinadas pela natureza da sociedade onde se vive. O vestuário adequado é diferente em regiões temperadas ou regiões tropicais (é relativo à sociedade, atendendo à natureza do clima), ainda que se destine a satisfazer a mesma necessidade (absoluta). Esta constatação permite então afirmar, seguindo a contribuição de A. Sen a propósito da discussão sobre a natureza absoluta ou relativa da pobreza, que as necessidades são um conceito absoluto no espaço das capacidades (“capabilities”), mas são um conceito relativo no espaço dos bens (“commodities”). Isso justificará, como se verá mais adiante a propósito da discussão sobre o conceito de pobreza relativa, que seja defensável que o limiar monetário da pobreza seja definido em relação ao rendimento por habitante da sociedade que se está a analisar. 3.6 O que é um problema social Vamos analisar uma última questão que foi enunciada no início deste capítulo: o que é um problema social? Vamos ver que relação apresenta este conceito com os que temos vindo a discutir neste capítulo. Há uma opinião de senso comum de que a Política Social se dirige à resolução de problemas sociais. Não se pode dizer a priori que esta opinião esteja certa ou errada antes de se ter uma opinião sobre o que é um problema social. Há porém uma ideia de partida que podemos aceitar: a existência de algum problema social constitui fundamentação para a actuação da Política Social. Por exemplo, a existência de pessoas sem abrigo, justificará a actuação dos poderes públicos. Mas poderá haver actuação de Política Social na ausência de problemas sociais? Vimos atrás o que se entende por necessidade social. Ora a existência de uma necessidade social pode originar algum reconhecimento social e político para a actuação dos poderes públicos, tornando-se então um “problema social”. A existência deste reconhecimento social e político constitui então condição para que apareça, na agenda política, a necessidade de intervenção. Há © Universidade Aberta 93 então o surgimento de um problema social: não porque a realidade se tenha necessariamente alterado mas, antes, que a percepção (social e política) dessa realidade se alterou. Como surge, então, um problema social? Repare-se que não estamos a falar em surgimento como sinónimo de causalidade (porque é que a realidade “é” assim?), mas antes como sinónimo de reconhecimento da necessidade de intervir (porque é que a realidade “é julgada” assim?). Há, na literatura sobre Política Social, duas perspectivas distintas relativamente a este assunto: a perspectiva realista e a perspectiva construcionista (MAY, PAGE & BRUNSDON, eds, 2001). Segundo a perspectiva realista, o problema social existe porque a realidade o mostra, com evidência. Isso justificaria que, perante a evidência dos factos, as autoridades com responsabilidade de conceber políticas sociais actuariam em conformidade com esses factos. Pode admitir-se que esta abordagem permitiria uma actuação política em casos de catástrofes naturais, em resultado de um conflito armado, de uma epidemia. Ou pode também sê-lo em resultado do funcionamento dos serviços: a existência de sobrelotação de serviços de saúde, a existência de filas de espera para o acesso a lares de terceira idade, por exemplo. Já seria mais difícil usar este argumento para justificar a actuação política quando os factos não estiverem tão evidentes. Ou mesmo quando os factos não existirem, mas forem previsíveis. Segundo a perspectiva construcionista, os problemas sociais são construções sociais, não são existências objectivas, mas são o resultado da percepção social dessa realidade. Na verdade, o reconhecimento social e político da necessidade de actuação faz actuar o processo político, sendo possível identificar três elementos essenciais nesse processo. Em primeiro lugar, é necessário que exista a percepção da situação, isto é, que haja informação sobre a realidade e que haja também, sobre essa realidade, algum resultado da sua análise. Isto pressupõe trabalho científico, cabendo às ciências sociais (sociologia, economia, etc) um papel importante nessa análise. O próprio acompanhamento do conhecimento da realidade, ao requerer o uso de indicadores sociais, só pode ser feito com o contributo das ciências sociais. Tenha-se em atenção que não se intervém apenas para corrigir ou reparar a actuação adversa de algum factor que actuou negativamente sobre o bem-estar. Também se actua para prevenir os efeitos adversos, sobre o bem estar, de algum factor que possa estar presente na sociedade ou que possa vir a ocorrer na sociedade. Nestes casos, de actuação preventiva, a realidade não está observável, mas é previsível. Só com o concurso da investigação científica sobre a realidade social é possível conhecer a necessidade de actuação e ter dessa necessidade uma adequada percepção. Em segundo lugar, é necessário que sobre a situação social diagnosticada seja feito um julgamento normativo, à luz de critérios de avaliação, naturalmente próprios de cada agente decisor. © Universidade Aberta 94 Em terceiro lugar, o decisor político pode identificar possíveis acções sobre o problema: a partir de uma identificação do que pretende vir a alcançar (objectivos da actuação), e dos meios que deve e pode utilizar e sobre a sua adequação a essa necessidade de intervenção. Definindo problema social nos termos acima descritos, numa perspectiva construcionista, pode então afirmar-se que a Política Social se dirige à actuação sobre problemas sociais, onde se incluem também, na acepção atrás descrita, as actuações de natureza preventiva. As respostas aos problemas sociais podem ser de dois tipos. Pode haver respostas directas, isto é, actuações dirigidas directamente ao problema social, seja ela uma situação geral da sociedade (desemprego, sustentablidade financeira da segurança social, a existência de regiões em depressão económica e pobreza, etc) seja a que caracteriza um grupo social (problemas de cuidados pessoais dos idosos, problemas de insucesso e abandono escolar na população jovem que frequenta o ensino secundário, etc). Mas as respostas podem também ser indirectas, não se dirigindo especificamente ao problema em si, mas sabendo que, pela actuação que está a ser preparada, acabará por ter efeito sobre ele. Por exemplo, sabemos que o crescimento económico actua favoravelmente sobre o emprego e sobre o rendimento das famílias pelo que, promovendo-o se está a resolver os problemas do desemprego e da pobreza, sem que tenha sido necessário dirigir a acção para os desempregados ou para a população pobre. Estas duas formas de actuação não se excluem mutuamente. Elas coexistem, naturalmente: não pode esperar-se que o crescimento económico (actuação indirecta) venha resolver o problema de populações em situações de carência que precisam, por esse facto, de actuação urgente (actuação directa). Mas não pode também actuar-se sobre um problema de forma meramente curativa (atribuição de um subsídio, actuação directa) sem nada fazer de forma preventiva que, indirectamente, actua sobre o problema. A distinção entre formas de actuação directa e indirecta faz-se também em relação às medidas de Política Social de natureza curativa, reparadora, como são as transferências monetárias pagas às famílias. Entra-se assim numa área de debate sobre as actuações de tipo selectivo ou de tipo universal. Uma actuação de Política Social com características de selectividade significa que o problema ou grupo alvo está bem identificado. Tratando-se de uma medida de natureza monetária dirigida à população com carências económicas, essa actuação selectiva, exigindo uma identificação rigorosa dos seus destinatários (população pobre) tem condições par garantir eficácia na actuação. Isto é, estando os pobres bem identificados, sendo a medida de política bem focada nessa população, essa actuação pode ser eficaz, originando os resultados pretendidos. E também garante eficiência nessa actuação, no sentido de © Universidade Aberta 95 que, estando a população destinatária bem identificada, não há razões para crer que haja recursos financeiros destinados a esta medida que sejam mal utilizados, isto é, que sejam dirigidos a destinatátios que não necessitem dessas transferências. Mas uma actuação selectiva pode não ser a melhor forma de conceber uma política social. Podem apresentar-se várias objecções a uma orientação com estas características e que, por isso, constituem também argumentos para uma actuação de tipo universalista, isto é, em que a actuação não assenta numa identificação rigorosa dos destinatários mas, ao invés, dirigida a toda a população. Seria assim uma actuação indirecta: toda a população beneficiaria da medida, o que constitui argumento de eficácia. Ainda que se possa argumentar que o possa ser comprometendo o critério de eficiência (seriam objecto dessa medida de política parte da população não carenciada). Um dos argumentos contra a selectividade (e, portanto, a favor da universalidade) é a dificuldade em identificar a população alvo. Tratando-se de população carenciada, dispersa pela sociedade, não identificável por nenhum atributo imediatamente visível, pode ser difícil a sua completa identificação. Pode também, da parte dos beneficiários, não haver acesso à medida por desconhecimento do direito que têm ao seu acesso. Podem ficar excluídos da medida, ainda que sem que haja essa intenção, parte da população a que essa medida se dirige. Outro argumento no mesmo sentido contrário à selectividade, é aquele que considera que este tipo de actuação política deve assentar no exercício de meios de prova de que o seu destinatário reúne as condições previstas na medida. São medidas sujeitas a condição de recursos (“means-tested”), e a actuação destes meios de prova pode originar efeitos de estigmatização da população beneficiária. Além do carácter indesejável dessa estigmatização, há ainda o efeito dela, excluindo da medida de política população que a ela tem direito. Outros argumentos são também apresentados, estes agora no domínio da equidade. Um argumento que pode ser apresentado é que, ao beneficiar quem está comprovadamente em situação de carência, a obtenção da prestação social pode vir a colocar o beneficiário em posição superior à de outros não beneficiários. Isto implicaria que, logo que a população beneficiada melhorasse a sua situação, deixaria de receber essa prestação social, originando assim uma perda de rendimento e degradação da sua situação, um problema conhecido pelo termo “poverty trap”. Outro argumento no mesmo sentido é o que defende que, havendo níveis diferentes de necessidade entre a população beneficiária, razões orçamentais podem levar a que não sejam os mais necessitados a ser objecto de atenção, mas os que, ainda que em maior número, por terem necessidades menos graves e urgentes, acarretam despesas orçamentais menores. É o que se designa por “paradoxo da selectividade”. © Universidade Aberta 96 O debate entre a selectividade e a universalidade, como orientações distintas da Política Social, encontram expressão distinta em diferentes Estados- –providência, tal como os encontramos actualmente na Europa. É também entre estas duas orientações distintas que actualmente se colocam algumas medidas de reforma da Política Social. A elas voltaremos mais adiante. Leituras complementares Os conceitos que foram discutidos neste capítulo são centrais em Política Social, pelo que todos os manuais desta disciplina os tratam obrigatoriamente. Mas salientam-se algumas obras que permitem algum aprofundamento das matérias abordadas. Assim, recomenda-se a leitura de: • Spicker, P. (1995) Social Policy: Themes and Approaches. Prentice Hall, capº 3 (“Problems and responses”)(pp. 35-53). Trata-se de um livro que aborda temas relevantes e actuais de Política Social e que, neste capítulo, aborda os conceitos de necessidade social e de problema social e, em particular, da controvérsia entre a abordagem universal ou selectiva aos problemas sociais. •Liddiard, M. (2003) Social Need and Patterns of Inequality and Difference. In Baldock, J.; Manning, N.; Vickerstaff, S. (eds) (2003) Social Policy, 2nd edition, Oxford University Press, capº 2 (pp. 110-133). Trata-se de um manual já anteriormente indicado e do qual se destaca um capítulo dedicado ao conceito de necessidade nas suas diferentes concepções tratadas neste capítulo, e com a aplicação à Política Social no Reino Unido. • May, M., Page, R., Brunsdon, E. (2001) Understanding Social Problems: issues in social policy. Blackwell. É um livro dedicado, todo ele, ao estudo dos problemas sociais na perspectiva da Política Social. Além de uma abordagem teórica, no campo da Sociologia, trata de vários problemas sociais nas sociedades contemporâneas, nos domínios da família, a pobreza e exclusão social, saúde, problemas da comunidade e na protecção no consunidor. A quem pretender aprofundar o tema do rendimento de cidadania, aconselha-se uma visita ao site do BIEN, Basic Income Earth Network. • http://www.etes.ucl.ac.be./BIEN/Index.html © Universidade Aberta 97 O BIEN, originalmente significado Basic Income European Network, foi fundado em 1986 tendo por objectivo “to serve as a link between individuals and groups committed to, or interested in, basic income, i.e. an income unconditionally granted to all on an individual basis, without means test or work requirement, and to foster informed discussion on this topic throughout Europe”. Em 2004, mantendo a sigla, esta passou a ter o significado actual. Neste site encontrará muitos textos importantes sobre este assunto, bem como o anúncio de eventos académicos de grande interesse para o tema. Palavras-chave Ao longo deste capítulo foram utilizados vários conceitos que formam um glossário que vai sendo enriquecido ao longo do livro. Sugere-se e recomenda-se que os leitores redijam pequenos textos de definição de alguns dos conceitos abaixo descritos e que constituem as palavras-chave que ajudam a identificar o conteúdo desde capítulo. bem-estar social, welfare direitos positivos vs negativos direito, right exclusão social necessidade, need necessidades absolutas vs. relativas problema social rendimento de cidadania, basic income universalidade vs. selectividade Questões para revisão e reflexão 1. Faça uma distinção entre formas directas e indirectas de ordenação de estados sociais e em que se traduz, nos dois casos, o significado de bem- –estar social? Aponte o conteúdo normativo do conceito de bem-estar social, identificando os aspectos do conceito onde este conteúdo normativo se situa. © Universidade Aberta 98 2. Que relações existem, em Política Social, entre o conceito de bem-estar social e os direitos sociais? 3. Faça uma análise do conteúdo normativo do princípio de Pareto, nas suas versões forte e fraca, como critério de ordenação de estados sociais. Acha que é um critério relevante para a Política Social? 4. Pode afirmar-se que o conteúdo económico dos direitos sociais é diferente, e mais forte, do que o que está presente nos direitos civis e políticos? Se assim for, que implicações têm essas diferenças para as políticas públicas? 5. Compare criticamente uma política de garantia de recursos do tipo “rendimento mínimo garantido” com uma política do tipo “rendimento de cidadania”, tendo em conta, nessa comparação crítica, a controvérsia entre a defesa de políticas sociais universais e de políticas sociais selectivas. © Universidade Aberta 4. Dimensões Normativas da Política Social: justiça e equidade © Universidade Aberta Página intencionalmente em branco © Universidade Aberta 101 Sumário 4.1 Relevância da equidade na Política Social 4.2 Processo de Política Social e equidade na provisão e na despesa 4.3 Equidade entre a população relevante 4.4 Princípios de equidade na análise da Política Social Leituras complementares Palavras-chave Questões para revisão e reflexão © Universidade Aberta 102 Objectivos O que se espera da leitura deste capítulo • Que o leitor compreenda porque é importante considerarmos a equidade na análise da Política Social e quais são os conceitos de equidade relevantes nessa análise. Deve ficar claro que nos situamos a um nível normativo, não sendo possível encontrar soluções técnicas para as questões de equidade que se colocam na formulação e na análise das políticas. • Que fiquem claros a que níveis de análise da Política Social se devem colocar as questões da equidade, e em que termos se devem colocar essas questões, pela sua relevância para a análise. Deve ficar claro que, situando-nos no plano normativo, e colocando-se questões de equidade a diferentes níveis de actuação, é possível (e mesmo frequente) encontrarmos zonas de conflitualidade entre princípios de equidade. • Perceber-se onde se encontram, no funcionamento da sociedade, factores que podem condicionar a natureza equitativa da distribuição dos recursos numa sociedade e, à luz desses factores causais, quais devem ser as formas de actuação dos poderes públicos tendo em vista esta correcção, visando obter distribuições de recursos relativamente aos quais não se questione a natureza equitativa dessa repartição. © Universidade Aberta 103 A razão de ser primordial da intervenção do Estado através das actuações de Política Social tem a ver com preocupações de justiça social. É esse o significado normativo que tem a finalidade de “promover e garantir o bem- –estar social” que referimos em capítulos anteriores. Inerente a qualquer intervenção concreta de Política Social está uma certa concepção de justiça social que se traduz nos objectivos pretendidos com essa actuação, com efeitos no bem-estar dos membros dessa sociedade e na forma como esses efeitos positivos no bem-estar se repartem entre esses membros. Há, portanto, uma dimensão de equidade (isto é, de distribuição de recursos) na forma como a preocupação de justiça está presente nessa actuação. É este o assunto que iremos tratar neste capítulo, com a preocupação de nos dirigirmos a três questões principais. Em primeiro lugar, vamos analisar a importância da equidade em Política Social e, portanto, da consideração da equidade na análise da Política Social, identificando os principais conceitos de equidade relevantes nessa análise. Em segundo lugar, veremos a que níveis de análise da Política Social se coloca a questão da equidade, tendo em consideração que a Política Social é um processo (actuação) e, como tal, há vários níveis dessa actuação em relação a cada um dos quais se coloca diferentemente a relevância e ganha conteúdo o conceito de equidade. Finalmente analisaremos alguns princípios de equidade, dirigindo a nossa atenção para a equidade económica (isto é, a relativa à distribuição dos recursos numa sociedade) identificando, na análise do funcionamento da sociedade, onde se localizam factores que impedem que a repartição de recursos nessa sociedade seja equitativa, daí surgindo justificações para a intervenção pública com objectivos de equidade. 4.1 A relevância da equidade na Política Social Nem sempre a intervenção social do Estado aparece justificada por motivos de equidade. Mas isto não significa que esta dimensão não esteja presente nessa intervenção e/ou que critérios de equidade não devam ser considerados quando se faz a avaliação dos efeitos dessa intervenção. É desta relevância da equidade na Política Social (na formulação e execução ou na sua análise) que vamos agora tratar. A evidência da relevância da equidade surge imediatamente quando, pela forma como esta forma de intervenção foi apresentada, emerge a eminente natureza distributiva dessa intervenção. Isto é, não só a Política Social se traduz em reafectação de recursos num sentido considerado desejável, como a qualidade dos seus efeitos deve ser vista à luz dos efeitos que provoca nessa distribuição. Neste sentido, a equidade está no centro das preocupações da Política Social. Vejamos como. © Universidade Aberta 104 Política Social foi apresentada como o conjunto de actuações dos poderes públicos visando garantir a realização de direitos sociais, entendendo-se estes direitos com a natureza de direitos-crédito, isto é, que obrigam a sociedade à sua realização através de uma “adequada” (com sentido normativo e com reconhecimento e aceitação social e política) afectação de recursos a esta realização. Esta forma de apresentarmos a concepção de Política Social permite então ver, de imediato, que a dimensão de equidade se encontra a dois níveis, ambos presentes mas separáveis na análise. Por um lado, a actuação da Política Social visa garantir a realização de direitos sociais e há inerentemente uma dimensão de equidade no modo como esses direitos sociais são entendidos na sociedade, nas condições requeridas para a sua realização e na forma como, pela sua actuação, eles têm sido realizados. Vejamos, por exemplo, o direito à educação, como direito social amplamente reconhecido nas sociedades modernas. Vejamos, em particular, como tal direito se apresenta em Portugal, consagrada na Constituição da República Portuguesa (artigos 73º a 77º). Este direito surge como direito universal ao ensino com garantia de igualdade de oportunidades de acesso e êxito escolar. Pode entender-se que há desvio da equidade se a alguém, na sociedade, for dificultado o acesso ao sistema escolar (por razões económicas, culturais ou étnicas, relacionadas com a rede escolar e sua disseminação pelo território, etc). Também se poderá questionar a equidade do sistema educativo se na sociedade existirem obstáculos à igualdade de “obtenção de êxito escolar”, um conceito que poderá ter várias interpretações mas que literalmente significará a conclusão, com êxito, dos resultados escolares desejados pela sociedade (por exemplo, da escolaridade mínima de nove anos). Este insucesso escolar poderá resultar, por exemplo, de não se terem afectado ao sistema (e, em particular, aos alunos com insucesso) os recursos necessários ao êxito escolar. Ou porque aos cidadãos não foram garantidas as condições (económicas, culturais, familiares, etc) necessárias para que, frequentando o sistema escolar, dele tirassem o melhor proveito para obterem êxito escolar, entendido como um direito. Repare- –se que há, nos exemplos apresentados, aspectos de natureza distributiva na forma como entendemos os direitos sociais e a sua realização, quer na própria realização desses mesmos direitos (igualdade de acesso ao sistema educativo, igualdade de êxito escolar) quer nas condições requeridas para esta realização (condições económicas, entre outras). Mas há uma segunda dimensão de equidade em Política Social e que é inerente à natureza dos direitos-crédito que pretendem realizar. A garantia do direito à educação traduz-se na concepção e execução de políticas dirigidas a este objectivo e que se traduzem em assegurar o ensino básico universal, obrigatório e gratuito, em estabelecer progressivamente a gratuitidade de todos os graus de ensino e na criação de uma rede de estabelecimentos públicos, © Universidade Aberta 105 cobrindo as necessidades de toda a população. As políticas que se dirigem à realização do direito à educação, como direito social, traduz-se assim em, por um lado, garantir a produção de serviços de educação de forma a assegurar a sua universalidade e, por outro lado, fornecer gratuitamente estes serviços (de forma progressivamente generalizada a todos os graus de ensino). Isto significa que aos utentes do sistema de ensino não é cobrado um preço pelo uso dos serviços fornecidos pelo sistema, outra dimensão da equidade, este agora relativo à forma como os custos do sistema se repartem pelos membros da sociedade. Estes não se repartem pelos utentes, enquanto tal (isto é, não o fazem a título de pagamento dos serviços). Como é feita então a repartição dos custos pela sociedade? Pelo recurso à fiscalidade (directa e indirecta). Isto é, as despesas do Estado na garantia dos direitos de educação, bem como de outras despesas do Estado, são repartidas entre todos os membros da sociedade de acordo com as regras fiscais e, no estabelecimento dessas regras, haverá preocupações de equidade, na forma como repartir a carga fiscal entre todos os cidadãos (de forma progressiva, ou sem preocupação de progressividade fiscal). Há assim razões para considerar que, sendo a Política Social dirigida à garantia dos direitos sociais na sociedade, há lugar para a equidade como critério relevante para a concepção e execução da política e para a sua avaliação, quer no que respeita à avaliação normativa da distribuição dos recursos em que se consubstancia a provisão da garantia dos direitos, quer na avaliação, também normativa, da distribuição dos recursos em que se traduz o seu financiamento, isto é, a repartição dos custos pelos membros da sociedade, a que se obrigam pela natureza destes direitos. Os exemplos apresentados, além de ilustrarem a presença (e importância) da equidade na Política Social, permitem também ilustrar a complexidade da sua análise (têm diferentes significados, situam-se a diversos níveis, seguem princípios distintos), o que obriga a fixar um quadro teórico que permita efectuar, de forma fundamentada e consistente, essa análise. Ao iniciar o estabelecimento desse quadro teórico fundamental, deve ter-se em consideração que, ao introduzirmos a equidade como preocupação de análise das políticas, estamos a entrar num domínio normativo onde se confrontam diferentes posicionamentos na avaliação. Esse facto obriga, então, uma clara explicitação de quais os aspectos da Política Social que estão a ser avaliados em termos de equidade (a que nível de formulação/execução). Isso obriga a que, neste texto, identifiquemos esses aspectos, que os possamos distinguir claramente na análise: o que é que estamos a analisar em termos de equidade. Os exemplos atrás apresentados são clarificadores dessa diversidade, mas não são exaustivos. A eles teremos de voltar novamente. © Universidade Aberta 106 Outro aspecto que devemos ter em consideração (antecipando o que iremos ver em maior profundidade) é o facto de entre diferentes princípios de equidade se estabelecerem, frequentemente, relações de conflitualidade: garantir a equidade em algum aspecto, e segundo um certo princípio, pode conflituar com o objectivo de garantir a equidade em outro aspecto da análise da política em que, defendendo-se o mesmo conjunto de valores, se enuncia outro princípio. Há duas questões que emergem como as iniciais, a partir das quais se irá desenvolver o quadro teórico de análise da equidade em Política Social: equidade de quê? (isto é, o que é que queremos analisar) e equidade entre quem? (ou seja, qual é a população relevante, em termos da qual faz sentido avaliar em que medida a distribuição de recursos é equitativa). 4.2 Processo de Política Social e equidade na provisão e na despesa Vejamos, em primeiro lugar, a primeira questão: equidade de quê? Há, a este respeito, que fazer uma primeira distinção. Por um lado, temos a Política Social enquanto actuação que assegura a provisão de bem-estar na sociedade, através da promoção e garantia da realização de direitos sociais (e, portanto, a análise da equidade nessa promoção e realização de direitos). Por outro lado, temos a Política Social enquanto actuação do Estado, originando despesa pública que deve ser financiada (por impostos ou por dívida pública): temos então a análise da equidade em termos da distribuição dos custos dessa Política Social. Foi esta distinção que fizemos na secção anterior, e a que voltaremos mais adiante. Comecemos por concentrar a nossa atenção no primeiro dos aspectos referidos e dediquemos alguma atenção aos diferentes níveis aos quais se coloca a análise da Política Social. Recordemos, para esse efeito, o modelo sistémico do processo político, que vimos no capítulo 2, em que identificamos os inputs da política (as necessidades de intervenção, os recursos mobilizáveis para essa actuação e os apoios existentes para essa intervenção), o processo de actuação (ao nível do sistema decisional e ao nível da rede organizacional, dos serviços que executam a política), dos resultados (ou outputs) da política (o que a política faz) e os impactos (ou outcomes) da política (o que a política provoca). Ao fazermos esta distinção, estamos a identificar diferentes níveis aos quais se colocam questões (diferentes) de equidade. De facto, podemos localizar a análise da equidade ao nível dos inputs, do processo, dos resultados e do impacto da política. © Universidade Aberta 107 Vejamos exemplos destes diferentes níveis de análise, formulando alguns princípios de equidade numa análise que quisessemos realizar do funcionamento do Sistema Nacional de Saúde (SNS). Para esse efeito, formulemos alguns princípios bastante consensuais de equidade inspirando- –nos, na sua formulação, em LE GRAND (1982). P1: todos devem ter igual acesso aos cuidados de saúde Este princípio significa que não deve haver restrições ao acesso aos cuidados de saúde com base em nenhum critério não relevante para o acesso, seja a idade, a etnia, o género, o rendimento, o estatuto social, etc. O único critério que poderá limitar o acesso é o da necessidade do uso dos serviços, esse assumindo já relevância para esse acesso (ter necessidade desses serviços). Como se pode constatar, este princípio consagra a universalidade do direito, colocando a tónica da equidade nos inputs da política de saúde. Nada é explicitado quanto à forma como os diferentes utentes do SNS são tratados, nem quanto aos resultados da sua passagem pelos serviços. P2: todos devem ser objecto de tratamento identico no SNS Ao enunciar este princípio de equidade já se está a valorizar a forma como os utentes são tratados no SNS, isto é, já se está a centrar a valorização da equidade no processo. É já um juízo de equidade mais exigente do que P1: equidade não significa igualdade de acesso, mas também igualdade de tratamento (a todos que acederam ao SNS). Mas esta igualdade pode ter vários significados, e nada é sugerido, neste princípio, sobre esse significado. Pode significar, por exemplo, que a todos os que vão ao SNS (independentemente do tipo de doença e da sua gravidade) deve ser devotado o mesmo tempo de serviços médicos e de enfermagem. P3: todos os indivíduos relevantes devem ter tratamento idêntico no SNS Este princípio de equidade já “corrige” o princípio P2, restringindo a igualdade de tratamento a todos os indivíduos relevantes, cuja significado é, no entanto, vago. Mas que poderá significar, por exemplo, todos os indivíduos doentes (que tenham acorrido ao SNS). Continua a ser um princípio de equidade centrado no processo, mas em que se admite que possa haver tratamento diferente entre os utentes que se dirigem ao SNS por se encontrarem doentes e os que o fazem sem estarem doentes (por motivos preventivos ou de serviços de diagnóstico). Este princípio conflitua com P2, mas não com P1. Numa possível interpretação deste princípio, ele pode significar que a todos é garantido o acesso ao SNS, mas que se considera equitativo que o tempo afecto aos utentes doentes seja diferente do que é dedicado aos utentes não © Universidade Aberta 108 doentes. E, por outro lado, é considerado equitativo que a todos os utentes doentes seja afecto igual tempo de serviço médico e de enfermagem. P4: todos os casos com idêntica gravidade devem ter tratamento idêntico no SNS Este princípio, mais uma vez, incide a atenção e a avaliação da equidade sobre o processo, mas altera o princípio P3. Pode mesmo considerar-se que conflitua com esse princípio, pois considera-se equitativo que seja dedicado uma atenção diferente a doentes de diferente gravidade (quando da aplicação do princípio anterior resultaria como não equitativo um serviço de saúde que o fizesse). Para a afectação do tempo de serviço médico e de enfermagem ser equitativo deve afectar tempo idêntico a doentes de igual gravidade e, portanto, admite-se que possa ser diferente entre utentes com diferentes graus de gravidade. No entanto, nada é afirmado sobre a magnitude dessa diferença, deixando em aberto diferentes formas de avaliar a diferença e, portanto, deixando razoável indefinição sobre a magnitude da difernça de tratamento que deve ser considerada como equitativa. P5: todos devem ter tratamento no SNS que origine o mesmo nível de resultados Este princípio já resolve essa indeterminação, colocando o critério de equidade nos resultados da política (nos outputs ou nos outcomes) e não, como os anteriores, no processo. Este princípio já não conflitua com o princípio P4, antes ajuda a resolver a indeterminação que ele levanta. De facto ele estabelece, como critério para a diferença de tratamento entre doentes com diferentes graus de gravidade, que o resultado do tratamento seja idêntico. Assim, é admissível a diferença de tratamento se essa diferença conduzir a resultados idênticos e uma prestação de cuidados de saúde não será equitativa se conduzir a resultados diferentes entre os doentes que os utilizarem. Este princípio deixa, no entanto, completa indefinição sobre o que deve entender- –se por “mesmo nível de resultados”. Até agora centrámos a nossa atenção na equidade da provisão. Os exemplos apresentados, centrados na política da saúde (que, ainda que originários de um quadro geral de análise de políticas sociais, terão formulação análoga, mas distinta, em outras áreas de Política Social), permitiram ver como se podem formular juízos de valor sobre equidade que, sendo consensualmente aceites, conflituam entre si. E foi possível ver que uma das razões porque surge essa conflitualidade é o facto de esses juízos normativos se colocarem a diferentes níveis de execução da política (dos inputs, do processo, dos resultados). A par da equidade na provisão, existe a outra dimensão de análise em relação à qual também se colocam, com relevância, questões de equidade: a equidade © Universidade Aberta 109 da despesa, isto é, centrada no custo dessa provisão, tendo como preocupação central, nessa análise, a forma como se repartem esses custos pela população. Para analisarmos a equidade nestes termos temos de começar por identificar o que se entende por custos de uma política e, bem assim, qual é a população relevante em termos da qual essa análise deve ser efectuada. Há duas componentes relevantes do custo (em termos directos) de uma política pública. Existe, em primeiro lugar, a despesa pública em que o Estado incorre na provisão dos serviços em que essa política social se traduz. Mas há ainda componentes de custo privado suportadas pelos utentes dos serviços. Vejamos, de novo, a política de saúde. O uso, por um utente do SNS, de um serviço de saúde origina, para o Estado, uma despesa que pode ser calculada (os custos directos da provisão mais os custos administrativos que lhe podem ser imputados segundo critérios adequados). Esta é a componente de despesa pública dessa provisão. Mas o uso desse serviço traduziu-se, para o utente, em custos que teve de suportar, quer custos monetários (despesa em medicamentos, uso de meios complementares de diagnóstico fornecidos por medicina privada, perda de rendimentos pelo facto de não ter trabalhado durante o período de internamento) quer de custos de oportunidade (o que não pôde fazer pelo facto de ter estado internado no hospital ou perdido algumas horas no centro de saúde, passíveis de alguma estimativa na sua valorização monetária). Colocado o interesse na análise da equidade em termos de custo de provisão, somos então conduzidos, tal como o fizemos atrás, acerca da equidade na provisão, a diferentes princípios de equidade. Vejamos alguns desses princípios exemplificando, como temos feito até aqui, com a política da saúde. Veremos como se podem formular diferentes princípios, com diferentes significados e, mais uma vez, mesmo sendo todos eles bastante consensuais, podem também ser conflituantes entre si. P6: deve haver equidade na despesa pública Este princípio é bastante vago, ainda que possa haver bom entendimento sobre o que se entende por despesa pública (no sentido que dissemos acima, no exemplo apresentado). Pode ter vários significados, estando crucialmente dependentes do que deve ser entendido como população relevante em termos da qual se põe a questão da equidade da distribuição do valor dessa despesa. Essa população relevante é o conjunto dos utentes do SNS? A ser assim, estariamos a considerar que o utente deveria ser, como tal, o pagador do serviço prestado, ainda que considerássemos que as taxas pudessem ser diferentes, segundo critérios considerados justos. O pagamento de taxas moderadoras corresponde ao pagamento de uma parte (muito reduzida) da despesa pública em saúde, havendo situações de utentes isentos do pagamento dessa taxa: é uma forma de assegurar o pagamento, entre a população © Universidade Aberta 110 relevante (definida politicamente pela legislação que regulamenta o sector), de uma parte da despesa pública em saúde. Mas a população relevante pode ser toda a população, o que faz todo o sentido se considerarmos o carácter universal do direito à saúde, com um “SNS universal e geral, tendencialmente gratuito”. Se assim for entendido, pode então considerar-se que o serviço deve ser gratuito, sendo a despesa pública distribuída entre toda a população (pois toda a população pode vir a ser utente desse serviço, dada a sua universalidade) e não entre os utentes, enquanto tais, pois isso significaria o pagamento de um preço que é, pela essência do funcionamento dos mercados, um instrumento de exclusão do acesso ao serviço. O recurso à fiscalidade constitui uma forma de repartir a despesa pública por toda a população, se entendermos como população relevante toda a população que dela beneficia, potencialmente. P7: deve haver equidade no rendimento final Este princípio tem outro significado que especifica critérios de repartição, entre a população, da despesa pública, tendo em consideração não a despesa pública em si mesma, mas o efeito que a realização dessa despesa, que pode ser imputada a cada um dos elementos da população, tem sobre o rendimento. Isto significa que a despesa pública em serviços fornecidos gratuitamente a alguém pode ser interpretada como uma transferência de rendimento para essa pessoa pelo valor do serviço gratuito que lhe foi prestado, como utente de um serviço. Quanto mais serviços de saúde alguém consumir como utente, e com maior valor económico, maior será o valor do rendimento que o Estado transfere para essa pessoa e, portanto, maior será o valor do rendimento final. Quando se enuncia o princípio de “haver equidade no rendimento final” significa que se está a valorizar, na apreciação da equidade da despesa pública, o efeito que provoca na distribuição do rendimento após o cômputo do valor consumido dos serviços consumidos e não pagos. A lógica inerente a este princípio é o da articulação do sistema fiscal com a das áreas de Política Social, que leve a que possa haver pagamento diferenciado dos serviços (nalguns casos pagamento nulo, i.e., fornecimento gratuito) conforme o rendimento fiscal dos utentes. Constitui exemplo deste tipo de preocupação de justiça o argumento, que foi frequentemente invocado, na sociedade portuguesa, de que deve haver propinas no ensino superior público. Se considerarmos que aumenta, com o rendimento familiar, a percentagem de filhos que frequentam o ensino superior, então o fornecimento gratuito de serviços de educação constituiria uma transferência de rendimento imputado crescente com o rendimento familiar. Esse padrão de relação entre este rendimento imputado e o rendimento familiar pode originar um efeito não desejado sobre a distribuição do rendimento. O pagamento de propinas corresponde, então, ao não pagamento, pelo Estado, destas transferências © Universidade Aberta 111 (rendimento imputado), justificável por razões de equidade da distribuição do rendimento final. P8: deve haver equidade no custo O conceito de equidade no custo coloca, de forma distinta, a forma como a despesa pública se reparte entre os elementos da população relevante, neste caso entendida como a população utente dos serviços. Além de despesa pública, o fornecimento dos serviços origina custos privados (directos e de oportunidade) que importa analisar como se repartem entre os elementos da população que os consome. Haver equidade na distribuição dos custos privados é um desses critérios, o que justificaria que houvesse uma política de taxas e de impostos que, conjugadamente, contribuísse para que os custos se repartissem de forma equitativa entre a população. Ao enunciarmos este conjunto de princípios constatamos a sua grande diversidade, cada um deles correspondendo a um aspecto particular de análise da Política Social, e que podem corresponder a diferentes tipos de interesse analítico. Vemos que poderemos encontrar zonas de conflitualidade entre princípios, mesmo considerando que em todos eles possa haver razoáveis graus de consensualidade. Sendo princípios que vulgarmente vemos enunciados, é obrigação de quem faz análise da Política Social identificar o que os distingue e que, como vimos, correspondem frequentemente a diferentes localizações da análise em fases distintas da execução da Política Social, ou em diferentes aspectos dessa execução e, portanto, podendo todas elas estar presentes na preparação da política e na sua análise. Defrontar essas conflitualidades significa que as decisões políticas as defrontam também e, nestes casos, devem ser feitas escolhas. A explicitação do que elas significam constitui assim obrigação também de quem fundamenta as escolhas políticas. 4.3 Equidade entre a população relevante Até agora a nossa preocupação fundamental centrou-se na questão: equidade de quê? Vejamos, agora, a outra questão, atrás enunciada: equidade entre quem? Esta questão surge pois, para uma dada área de política social (da educação, da saúde, da protecção social, etc) e, na perspectiva em que a encaramos (na provisão, no financiamento, etc), há uma população relevante relativamente à qual faz sentido discutir a questão da equidade. Já na secção anterior colocámos esta questão a propósito da não necessária concidência entre a população relevante em alguma área de política em termos de provisão do bem-estar (a população doente, na área da saúde; a © Universidade Aberta 112 população em idade escolar, na área da educação) e a população relevante nessa mesma área em termos do financiamento, isto é da repartição dos custos, dessa política. Analisar a equidade em termos de provisão pode localizar-se numa população relevante que é distinta daquela que se coloca a respeito do seu financiamento. Esta diferença pode ainda ser mais complexa se envolver relações inter- –temporais ou relações entre populações pertencentes a diferentes gerações. É o caso das prestações sociais de velhice nos sistemas de segurança social que seguem, como é comum nos países da UE, nos seus sistemas de pensões de reforma, o financiamento segundo o sistema de repartição. Isto significa que a população beneficiária recebe pensões de reforma calculadas de acordo com regras próprias mas que só indirectamente têm que ver com o valor das suas contribuições para o sistema. Na verdade, são as gerações mais jovens que, ano a ano, transferem recursos para as gerações mais antigas, segundo regras próprias (número de anos de carreira contributiva e o valor do salário no fim da carreira), não coincidentes com as que estão presentes entre quem contribui (uma certa percentagem do valor do salário). Mas além da equidade que se coloca separadamente em relação a cada uma das gerações (dos que contribuem, dos que beneficiam das pensões), não necessariamente coincidentes em termos de critérios de justiça, há ainda lugar a uma transferência de recursos entre essas duas gerações, resultando daí uma outra dimensão de equidade: a equidade entre gerações. Isto é, em que medida as transferências de recursos entre essas duas gerações origina uma repartição de recursos justa entre essas duas gerações. A análise da equidade em Política Social exige assim que se identifiquem, de forma cuidadosa e clara, as respectivas populações relevantes nos aspectos dessa política que vão ser analisados. Essa identificação pode resultar do interesse analítico de quem está a efectuar esse trabalho. Mas pode também ser ela própria um elemento constitutivo da própria política: por exemplo, são diferentes as populações relevantes de um sistema de pensões de regime de repartição ou de capitalização, ou de uma política social que, numa certa área, tenha carácter de política universal ou de política selectiva. Na análise da política deve ter-se então devidamente em consideração, na identificação da população relevante, as características das políticas. Uma vez identificada a população relevante, a análise das políticas deve explicitar os juízos de valor, ou princípios, seguidos na avaliação da equidade. Há dois princípios habitualmente seguidos e a que devemos dar algum relevo: a equidade horizontal e a equidade vertical. Sendo princípios simples, a sua aplicação a uma área concreta de Política Social pode levantar algumas dificuldades. © Universidade Aberta 113 Quando enunciamos o princípio da equidade horizontal estamos a significar que, dentro da população relevante, se devem tratar de forma adequadamente idêntica todos os que se encontrarem na mesma situação. Surge naturalmente, como principal dificuldade de aplicação do princípio e da sua própria compreensão, a definição do critério de igualdade de situação (é critério específico de cada área de política) e de forma idêntica de tratamento (é uma característica dessa política). Este princípio significa que pode haver tratamento diferente entre pessoas que se encontrem em situação diferente, mas tal não é explicitado, não sendo necessariamente imposto como critério de equidade. Esse critério é, sim, imposto como princípio de equidade vertical, segundo o qual as pessoas que estiverem em situação diferente devem ser objecto de tratamento adequadamente diferente. Também ao enunciar este princípio se está a ser pouco claro em relação ao significado de situação diferente e tratamento adequadamente diferente. Quer em relação a um quer ao outro destes aspectos, trata-se de características da política, que lhes dão conteúdo concreto de equidade. Repare-se que a adopção deste princípio não significa que não respeite também a igualdade de tratamento a indivíduos em idêntica situação, mas tal não é obrigatoriamente verdade, não sendo um princípio constitutivo da equidade dessa política. Encontramos exemplos vários de princípios de equidade horizontal e de equidade vertical em políticas sociais. A equidade horizontal é um princípio presente nas medidas de natureza universal, em que se pretende garantir a igualdade de direitos, de acesso às medidas de política (de provisão de serviços, de transferências de rendimento). Também nas medidas de tipo selectivo encontramos, ainda que de forma distinta, preocupações de equidade horizontal: no caso das medidas means-tested (sujeita a condição de recursos), respeita-se o princípio de conceder subsídios idênticos, ou acesso idêntico a serviços, a pessoas que revelem, e provem, encontrar-se em situações idênticas de necessidade. Já o princípio da equidade vertical tem uma preocupação centrada nas diferenças de situação entre as pessoas e que, por esse facto, justificam tratamento diferente, tendo em consideração essas diferenças, visando a sua redução. É típico haver estas preocupações em medidas de política fiscal, em que a redução das disparidades de rendimento (situação diferente entre indivíduos, sendo estas diferenças maiores do que é social e politicamente aceitável) é uma preocupação de equidade, originando, tendo em vista a redução destas disparidades, tributação directa progressiva (taxas de imposto diferentes para níveis de rendimento diferentes, e crescentes com o rendimento), representando uma carga fiscal com efeito redutor das desigualdades de rendimento. Mas estas preocupações também se encontram © Universidade Aberta 114 presentes nas prestações sociais quando, por exemplo, se fixam valores mínimos de pensões de reforma para as pessoas cujo valor da pensão, atendendo a uma carreira contributiva curta e/ou um valor do salário no final de carreira baixo, ficassem a um nível demasiado baixo face aos valores mínimos social e politicamente aceites na sociedade. O complemento de reforma, atribuído para que o valor da pensão atinja esse valor, corresponde à aplicação do princípio da equidade vertical: pessoas em situação diferente (pensões baixas) têm tratamento adequadamente (segundo uma norma social) diferente (atribuição de um complemento de pensão de reforma). Assim se atenuarão diferenças de rendimento não aceitáveis socialmente. A “equidade de quê” e a “equidade entre quem” foram duas questões relevantes a que procurámos dar resposta, pela sua importância para a análise da equidade em Política Social. Mas nada foi ainda referido sobre o que é uma política social equitativa. Admitamos que já decidimos qual o aspecto da equidade que pretendemos introduzir na análise e que, além disso, também sabemos a que nível da execução da política social essa análise vai ser efectuada e que fixámos o conteúdo para as duas questões fundamentais da análise (do quê e do entre quem). Estando nesta fase, pretendemos então avaliar até que ponto uma certa Política Social é, ou não, equitativa. Como decidir sobre esta questão? 4.4 Princípios de equidade na análise da Política Social Vamos ver, com algum cuidado, o que se entende por equidade, não discutindo princípios filosóficos (que estão para além dos objectivos deste capítulo) mas, antes, tentando identificar os elementos do funcionamento da sociedade que poderão pôr em causa a equidade que resultaria numa sociedade que funcionasse com respeito por um conjunto de princípios socialmente aceitáveis, e que iremos enunciar. Podemos então, a partir daí, identificar a justificação para a intervenção do Estado visando estabelecer a equidade (isto é, efectuar um retorno aos princípios considerados justos nessa sociedade), bem como as formas como essa intervenção deve assumir. Vamos seguir uma abordagem proposta por LE GRAND (1991), enquadrando-a na formulação de análise de Política Social que temos vindo a seguir. A abordagem que vai fazer-se admite uma sociedade onde os recursos económicos podem ser repartidos entre os elementos da população através de processos de escolha, livremente realizada por todos os indivíduos bem informados sobre as possibilidades de escolha e sobre as consequências de todas as escolhas possíveis, sem que tenha havido qualquer factor que tivesse condicionado esse processo, livre e bem informado. Nestas condições, a © Universidade Aberta 115 repartição final dos recursos é uma repartição de equilíbrio, cuja equidade não poderá ser questionada com base nos princípios que regem esses processos de escolha, já que corresponde ao que todos nessa sociedade desejam e livremente expressaram nas suas escolhas, como quota parte desses recursos. Vamos então analisar a equidade de uma distribuição de recursos que resultou de um processo em que a escolha individual esteve presente. Aceitando o princípio da livre escolha presente na origem da distribuição dos recursos, não haveria lugar a questionar a equidade dessa distribuição, a menos que essa escolha não tenha sido livre e/ou bem informada. Esta situação ocorreria no caso em que a posição de alguém nessa distribuição tivesse resultado de uma escolha realizada fora do controle individual dessa pessoa. Neste caso não estaríamos em situação de escolha livre, mas antes condicionada. Vejamos um exemplo em que tal possa acontecer, e com relevância para a Política Social. Admitamos que num dado país se produzem serviços de educação numa rede de escolas que garantem o funcionamento do seu sistema educativo. Isto significa que se produzem recursos (serviços de educação) que são repartidos entre os elementos da população relevante que, neste contexto, é constituída por todos os indivíduos que têm o direito a frequentar esse sistema de ensino e, portanto, a consumir estes serviços. Admitamos que um certo jovem não frequenta o sistema educativo. Nestas condições, estamos perante uma distribuição de recursos (serviços de educação) pela população relevante (a que este jovem pertence) cuja equidade podemos avaliar. Poderíamos considerar que essa distribuição é equitativa se esta não frequência corresponder a uma decisão livre e bem informada do jovem: não quer estudar, podendo fazê-lo caso quisesse, sabendo quais as consequências para si, no presente e no futuro, de não prosseguir os estudos, ninguém o tendo condicionado na escolha feita. A distribuição dos recursos é assim feita sob o controlo individual desse jovem e, portanto, não podemos questionar a equidade desta distribuição à luz dos princípios defendidos nesta sociedade. Mas já se pode questionar a equidade, considerando-se não equitativa esta distribuição de recursos, se esta decisão foi tomada sem ter sido sob o controlo individual do jovem que tomou esta decisão. Pode ter acontecido que decidiu não continuar os estudos porque as condições económicas a isso o obrigaram por não poder suportar os custos directos da educação, porque o trabalho do jovem era necessário para melhorar o rendimento familiar, porque o ambiente cultural no seu meio não o estimulou na continuação dos estudos. Por todas estas razões (económicas, culturais, e outras) a decisão do jovem foi condicionada, havendo factores que contribuíram para a decisão tomada que estavam fora do seu controlo. A actuação do Estado obrigando à frequência do sistema educativo surge assim justificável por razões de equidade, pois se entende que seria essa a decisão © Universidade Aberta 116 tomada pelo jovem se a sua decisão fosse livre (não condicionada por factores económicos ou culturais) e bem informada (sabendo quais as consequências negativas, no longo prazo, da não frequência do sistema de ensino). Mas também poderá ser uma actuação do Estado por razões de equidade eliminar as barreiras que possam estar a condicionar essa escolha. Para entendermos melhor onde se encontra a causa da não equidade na distribuição dos recursos devemos ter em atenção que efectuar uma escolha num processo de afectação de recursos consiste no exercício dessa escolha, baseada nas preferências individuais, sobre o conjunto das possiblidades de escolha que se coloca a quem escolhe. As escolhas exercem-se sobre conjuntos de possibilidades de escolha, limitados por restrições à acção individual sobre a realidade. E esses conjuntos de possibilidades de escolha podem ser iguais ou diferentes entre os indivíduos numa sociedade. Ora essa diferença entre os indivíduos pode estar na origem da forma como os recursos se encontram distribuídos. Se tal acontecer, poderemos então questionar a equidade da distribuição de recursos que resultar dessa escolha e considerá-la não equitativa. Mas se essa distribuição resultar de escolhas bem informadas sobre conjuntos de possibilidade de escolha idênticos entre os indivíduos, não poderá questionar- -se a equidade na distribuição dos recursos nessa sociedade. A existência de factores económicos ou barreiras sociais que delimitam, de forma diferenciada entre os indivíduos, o conjunto de possibilidades de escolha pode legitimar, por razões de equidade, a promoção de igualdade de oportunidades, que significa a eliminação ou redução dessas barreiras igualando, entre todos, esse conjunto de possibilidades de escolha. Também as acções de política de discriminação positiva, que surgem como factores compensatórios para factores que desigualizam os conjuntos de possibilidades de escolha (bolsas de estudo, subsídios de apoio à mobilidade de estudantes), podem ser então encarados como acções de política conduzidas em nome de princípios de equidade. A escolha é feita sobre conjuntos de possibilidades de escolha tendo em conta as preferências dos indivíduos. Mas, como surgem (se determinam) as preferências? Embora estejam sob o controlo individual (cada um sabe bem o que quer), pode acontecer que também possam estar fora do controlo individual. Por exemplo, a não valorização económica e social do prolongamento dos estudos pode resultar do sistema de valores do grupo de referência do jovem e há, portanto, uma determinação social dessas preferências. Por razões de equidade, pode justificar-se a “imposição” de preferências em alguns casos: estamos então na presença de bens de mérito, frequentes nas áreas da educação, da saúde, da protecção social. © Universidade Aberta 117 Finalmente há que considerar a presença dos factores aleatórios (o acaso) que também podem ocorrer na determinação da repartição dos recursos como, por exemplo, numa lotaria. Neste caso não haveria, aparentemente, lugar para escolha, pois seria o acaso a determinar a forma como os recursos se repartem entre os indivíduos. Estando fora do controlo individual, poderia então questionar-se a equidade de uma distribuição de recursos que tenha resultado de um processo aleatório. Tenha-se presente a relevância do acaso para a Política Social quando ocorrerem perdas acidentais de riqueza ou de rendimento associado a algum risco social (doença, acidente de trabalho, desemprego, velhice ou morte). Reparemos, no entanto, que o comportamento individual (livre e bem informado) poderá actuar na forma igual ou desigual como se configuram, entre os indivíduos nessa sociedade, os conjuntos de possibilidades de ocorrência dos factos contingentes e do seu valor económico. De facto, já pode deixar de se considerar não equitativo se o processo aleatório assentar em conjuntos de possibilidades de ocorrência idênticos, isto é, uma situação em que todos tiverem conhecimento das probabilidades de ocorrência e os indivíduos assumirem a responsabilidade pelo valor esperado do acontecimento não certo, por exemplo, fazendo contrato de seguro e pagarem o respectivo prémio. Neste caso estamos perante argumentos que suportam a obrigatoriedade de seguros em nome de princípios de equidade. Retomaremos adiante este assunto quando tratarmos, em maior profundidade, do papel da Política Social face à ocorrência de riscos sociais, e as diferentes formas como as políticas sociais devem actuar em presença de riscos sociais com diferentes características. Veremos que, ainda que a justificação da existência de políticas públicas face aos riscos sociais possa ser bem justificada por razões de eficiência (se o Estado não actuasse, haveria riscos sociais não cobertos), também poderemos invocar razões de equidade para essa intervenção. Leituras complementares Todos os manuais de Política Social dedicam alguma atenção às dimensões normativas da sua actuação. Aconselha-se, por isso, a que se leia o seguinte capítulo do livro manual de Política Social que temos vindo a citar: • Liddiard, M. (2003) Social Need and Patterns of Inequality and Difference. In Baldock, J.; Manning, N.; Vickerstaff, S. (eds) (2003) Social Policy, 2nd edition, Oxford University Press, capº 2 (pp. 110 – 133). © Universidade Aberta 118 Mas para um tratamento mais direccionado à dimensão dos valores na política social, deve ler-se: • Taylor-Gooby, P. (1998) Equality, rights and social justice. In ALCOCK, P., ERSKINE, A., MAY, M. (eds) (1998) The student´s companion to social policy. Blackwell, pp. 37-42. Aconselha-se vivamente a leitura das seguintes obras, onde nos inspiramos na redacção deste capítulo: • Le Grand, J. (1982) The Strategy of Equality. London: Allen and Unwin. • Le Grand, J. (1991) Equity and Choice. Harper Collins. Palavras-chave Ao longo deste capítulo foram utilizados vários conceitos que formam um glossário que vai sendo enriquecido ao longo do livro. Sugere-se e recomenda-se que os leitores redijam pequenos textos de definição de alguns dos conceitos abaixo descritos e que constituem as palavras-chave que ajudam a identificar o conteúdo desde capítulo. Equidade equidade nos inputs, no processo, nos resultados equidade na despesa pública, no rendimento final, no custo conflitualidade entre princípios de equidade equidade horizontal, vertical igualdade de oportunidades discriminação positiva Questões para revisão e reflexão 1. Aponte justificações para que, numa análise da equidade em Política Social, haja necessidade de distinguir entre equidade na provisão e equidade no © Universidade Aberta 119 financiamento das políticas. Apresente exemplos em alguma área de Política Social e de princípios que se apliquem ilustrando estas diferenças. 2. Compare os princípios de equidade que estão presentes nas seguintes afirmações normativas em política de educação: a) o valor das propinas no ensino superior deve ser fixado tendo em consideração o valor do rendimento das famílias dos estudantes que o frequentam; b) todos os estudantes que tenham bom aproveitamento no ensino secundário devem ter iguais possibilidades de prosseguir os estudos universitários. 3. Apresente argumentos de equidade para que haja seguros obrigatórios na cobertura de alguns riscos. 4. Apresente exemplos de conflitualidade entre princípios de equidade quando se analisa a política de saúde, bem como as implicações que dessa conflitualidade resultam para a formulação e a análise desta política social. © Universidade Aberta Página intencionalmente em branco © Universidade Aberta 5. Dimensões Económicas da Política Social © Universidade Aberta Página intencionalmente em branco © Universidade Aberta 123 Sumário 5.1 Questões económicas fundamentais nas políticas públicas 5.2 Funcionamento do mecanismo do mercado 5.3 Noção geral de eficiência económica 5.4 Eficiência na produção, no consumo e eficiência global 5.5 Uma análise mais formalizada da eficiência no consumo 5.6 O equilíbrio com dois consumidores: a caixa de Edgeworth 5.7 Eficiência global e ordenação de afectações eficientes 5.8 Condições de eficiência no mercado de concorrência perfeita 5.9 Teoremas fundamentais da economia do bem-estar 5.10 Fracassos de mercado e intervenção do Estado 5.11 Eficiência e equidade: a conflitualidade em Política Social Leituras complementares Palavras-chave Questões para revisão e reflexão © Universidade Aberta 124 Objectivos O que se espera da leitura deste capítulo • Que o leitor compreenda o conceito económico de eficiência e sua aplicação para comprender o funcionamento dos mercados e a natureza das afectações de recursos que origina, distinguindo entre a eficiência no consumo, a eficiência na produção e a eficiência global da economia; • Conhecer os Teoremas Fundamentais da Economia do Bem-Estar e perceber em que condições o funcionamento dos mercados permitem conduzir a afectações de recursos caracterizados pela eficiência global; conhecer os conceitos económicos subjacentes a estes dois Teoremas, bem como as suas implicações para a compreensão do funcionamento de uma economia; • Que fiquem a conhecer o conceito de fracasso de mercado numa perspectiva microeconómica, saber as suas principais manifestações e as formas de intervenção dos poderes públicos mais adequados a estas situações; saber situar, neste contexto, a fundamentação das políticas públicas sociais; • Perceber a centralidade dos conceitos de eficiência e de equidade na fundamentação económica da Política Social e algumas das suas implicações no âmbito da intervenção dos poderes públicos com finalidades sociais, destacando o conhecido trade-off entre estes dois objectivos de política. © Universidade Aberta 125 A Política Social, enquanto domínio das políticas públicas que visa garantir e promover o bem-estar na sociedade, actua sobre recursos económicos, afectando-os de acordo com as finalidades sociais dessas políticas. A actuação da Política Social tem, portanto, dimensões económicas. Garantir o bem- –estar nas sociedades actuais significa garantir a realização de direitos sociais. Promover o bem-estar significa desenvolver a qualidade desses direitos. Mas os direitos sociais têm a natureza de direitos-crédito, como vimos em capítulos anteriores, isto é, ao traduzir-se na produção de bens e serviços que os garantam, a realização destes direitos exigem, concomitantemente, actuações redistributivas com vista a garantir o seu fornecimento, cobrindo os custos da sua provisão. Estamos assim num domínio de actu ação em que as suas dimensões econó micas estão presentes. Vamos tratar, neste capítulo, de algumas dessas dimensões económicas, centrando exclusivamente a nossa atenção na fundamentação económica para a intervenção do Estado na provisão de direitos sociais. Vamos procurar perceber porque é que essa actuação é necessária naqueles casos em que a actividade privada (o mercado, essencialmente), deixada a actuar por si só, não permitiria garantir a provisão desses direitos na sociedade. A actuação da Política Social traduz-se, assim, numa forma alternativa ao mercado (desejada politicamente, através de mecanismos distintos do do mercado), para afectar recursos a essas finalidades (de garantia de direitos). 5.1 Questões económicas fundamentais nas políticas públicas Numa qualquer sociedade, a satisfação das necessidades é geralmente feita pelo consumo de bens e serviços. É o caso das necessidades materiais (a alimentação, os transportes, os serviços culturais, etc). Outras necessidades, de natureza não material, encontram forma de satisfação por outros modos, por exemplo por relações de reciprocidade (confraternização, participação social). Relativamente às necessidades materiais satisfeitas pelo consumo, a sua realização exige a provisão de bens e serviços, através da sua compra no mercado (produção mercantil) ou por outros meios (por aprovisionamento próprio, por produção não mercantil do Estado, pela economia social, etc). Isto significa que um acto de consumo exige a obtenção do bem ou do serviço consumido de algum produtor que o poderá fornecer gratuitamente, seja um particular (por exemplo ser doado por uma instituição de caridade, por um familiar ou amigo), ou o Estado (por exemplo num hospital ou numa escola pública) ou até pelo próprio (autoconsumo, tão frequente nos meios rurais). Mas esse fornecimento pode também ser feito por um produtor que o venda no mercado. Neste caso, o consumidor realizará uma despesa na © Universidade Aberta 126 sua aquisição, pois este bem é oferecido no mercado através do anúncio do preço pelo qual ele é transaccionado. Para entendermos as razões que levam o Estado a interver na economia como produtor de bens e serviços precisamos de começar por descrever como funciona uma economia de mercado, isto é, em que são os mecanismos de mercado que garantem as afectações de recursos. A partir dessa descrição poderemos perceber quais os motivos que levam a que os mecanismos de mercado possam falhar na realização de afectações de recursos que sejam socialmente desejadas. Estaríamos assim em situações de fracasso de mercado. Somos então conduzidos à necessidade de analisar como funciona o mercado. Precisamos então de saber: a) em que condições teóricas o funcionamento do mercado garante que os recursos sejam utilizados de forma a garantir, globalmente, a produção máxima possível, não deixando procura por satisfazer havendo recursos suficientes para tal (eficiência); b) em que condições teóricas o funcionamento do mercado garante que a produção realizada seja bem distribuída, isto é, de forma justa (equidade); c) por que razão deve o Estado intervir para conseguir que haja lugar a produção eficiente e equitativa e como deve intervir para alcançar esses objectivos. Começamos por introduzir o conceito de eficiência económica. Enunciaremos um conjunto de princípios que permitam, ao comparar diferentes afectações de recursos económicos, distinguir entre afectações eficientes e afectações não eficientes de recursos. Ao fazê-lo, vamos encontrar situações em que diferentes afectações de recursos podem ser igualmente eficientes. Neste caso colocam-se duas questões fundamentais. Em primeiro lugar, como é possível comparar duas afectações de recursos igualmente eficientes, isto é, quais os critérios de ordenação destas afectações de recursos que devem ser utilizados? Por outro lado, é possível associar a diferentes afectações de recursos igualmente eficientes diferentes valorizações em termos de equidade? Estas questões são importantes para uma sociedade quando esta comparação é exigida para, com base nela, se fundamentam escolhas entre duas afectações eficientes. Obtemos então uma justificação para a intervenção do Estado: a necessidade de intervir para efectuar essa escolha. Encontramo-nos no domínio da escolha pública. Colocamo-nos no plano normativo, isto é, o da avaliação segundo princípios valorativos do resultado da actividade © Universidade Aberta 127 económica, em contraposição ao plano positivo (de explicação dos resultados da actividade económica). Vamos analisar em que medida o funcionamento do mercado conduz, ou não, a situações eficientes, para concluirmos que tal não sucede em várias situações. Isto conduzirá então a uma outra justificação do papel do Estado: a) intervindo no funcionamento dos mercados por forma a que, sem pôr em causa a sua existência, oriente a afectação de recursos económicos para situações eficientes; b) substituindo-se ao mercado, assumindo o papel de provisão de bens e serviços, nos casos em que a produção destes bens e serviços é sentida como necessária pela colectividade (isto é, existe procura), mas não há condições económicas para os agentes económicos privados realizarem a sua produção (isto é, não existe oferta privada desses bens e serviços, tendo em conta os objectivos destes agentes económicos enquanto produtores). Antecipando resultados que irão ser apresentados neste capítulo, podemos dizer que o Estado intervém como produtor de bens e serviços, substituindo- –se ao mercado, por duas razões fundamentais. Por um lado por razões de eficiência. Queremos com isto dizer que numa economia pode haver recursos suficientes para que os bens e serviços necessários (isto é, para os quais há procura) sejam produzidos por produtores privados, mas mesmo assim não serem produzidos por alguma razão. Estamos assim em situação de não eficiência e o Estado deve interferir nessa produção, garantindo-a. Fá-lo então por razões de eficiência. Mas o Estado pode também actuar por razões de equidade. Isto significa que mesmo que o funcionamento do mercado garanta soluções (isto é, afectações de recursos) eficientes, pode acontecer que essas afectações de recursos não sejam as melhores quando as apreciamos sob um ponto de vista de justiça distributiva. Há então um problema de equidade que deve ser resolvido. Veremos adiante que o mercado não está vocacionado para originar resultados equitativos. A actuação correctiva do Estado é então necessária. Mas coloca uma questão importante: a intervenção correctiva do Estado, para garantir uma afectação justa dos recursos, não deve comprometer a eficiência nessa afectação. É o clássico trade-off (conflitualidade, implicando a necessidade de compromissos entre objectivos) entre eficiência e equidade, que trataremos também neste capítulo. 5.2 Funcionamento do mecanismo do mercado O mercado é uma instituição social que tem em vista a realização de trocas, sendo uma instituição facilitadora dessas trocas. Não existe naturalmente, © Universidade Aberta 128 na natureza, é uma criação social, e só pode ser compreendida tomando em consideração a sociedade em que se situa. As trocas têm lugar relativamente a bens e serviços escassos. A troca está relacionada com o fenómeno da escassez, sendo uma noção eminentemente económica. Faz sentido relativamente aos bens privados, em que há rivalidade entre os utilizadores no seu uso e em relação aos quais se podem fazer actuar mecanismos de exclusão do seu uso. O mercado, nas trocas, pressupõe a existência de dois grupos distintos de agentes, com comportamentos diferentes mas que se complementam, sendo compatibilizáveis para conduzirem ao objectivo do mercado de efectivar trocas: os compradores e os vendedores dos bens e serviços. O mercado pressupõe, naturalmente, a existência de um bem ou serviço bem identificado que é trocado, e é reconhecido como o mesmo (bem homogéneo) pelos dois grupos de agentes em presença (em interacção) na troca, o que pressupõe que haja boa informação sobre esse bem ou serviço. Deve haver direitos de propriedade bem definidos sobre o bem ou serviço, como condição necessária para se poder realizar a troca: o mercado permite então a venda de direitos de propriedade sobre esse bem ou serviço. É isso que o mercado faz. O funcionamento do mercado pressupõe que existam (e funcionem) mecanismos que assegurem a troca (transmissão de direitos de propriedade bem definidos sobre os bens trocados). O preço realiza essa função: raciona o uso, exerce o poder de exclusão de uso, estabelece as condições de troca de direitos de propriedade sobre o bem. A questão importante que precisamos de tratar é a seguinte: o mecanismo de mercado conduz a economia à eficiência no uso dos recursos? Precisamos naturalmente de ver o que é “eficiência”, como se avaliam estados sociais eficientes e que tipos de mercado conduzem a essa situação. 5.3 Noção geral de eficiência económica Vamos iniciar a abordagem do conceito de eficiência económica com uma apresentação do conceito de eficiência em geral. Para tal torna-se mais fácil partir da compreensão de um conceito que se lhe opõe: o da ineficiência. Vamos supor que, com o uso de um dado conjunto de meios disponíveis se alcançaram determinados resultados. Estamos perante uma situação de ineficiência no uso desses meios se, através de uma utilização diferente desse conjunto dado de meios, se poderem obter melhores resultados. Apresentado deste modo, o conceito de ineficiência tem uma natureza bastante intuitiva, © Universidade Aberta 129 com validade geral na análise de muitas situações da vida corrente. Contém também uma valorização sobre diferentes resultados possíveis que se podem obter a partir de utilizações alternativas dos meios disponíveis dados. O conceito ainda não está, porém, suficientemente claro, pois ainda nada foi dito sobre o que se entende por “resultados melhores”. E, em algumas situações, esta apreciação tem uma natureza normativa, assente em juizos de valor. Podemos apresentar vários exemplos de situações ineficientes no sentido referido. Perante exemplos concretos, podemos ver com mais facilidade o que entendemos por “meios” e por “resultados melhores”. Vejamos, em primeiro lugar, como o problema se coloca quando analisamos a questão da eficiência aplicada à produção. Quando estamos a analisar a produção de um certo agente que utiliza, para produzir um certo produto, um dado conjunto de factores de produção com quantidades dadas (em fluxo), os meios referem-se, neste exemplo concreto, a esses factores de produção (inputs) nessas quantidades dadas, e os resultados referem-se à quantidade produzida desse produto. Se com uma dada quantidade de inputs, combinados de determinado modo no processo de produção, o produtor obtém uma dada quantidade do produto mas, utilizando a mesma quantidade desses mesmos inputs, combinados na produção de outra forma, obtiver uma quantidade maior desse produto, dizemos então que estamos numa situação de ineficiência: poderia obter resultados melhores (uma maior quantidade do produto) com os mesmos meios (a mesma quantidade dos inputs). Mas podemos generalizar o conceito de ineficiência quando analisamos a actividade produtiva de um agente económico que utiliza dois factores de produção e produz dois bens. Estamos numa situação em que um agente económico dispõe de uma certa quantidade de factoes de produção (inputs) e os afecta à produção de dois bens. Diz-se que se está numa situação de ineficiência se o produtor está no interior do conjunto de possibilidades de produção. Isto significa que, com essa quantidade de inputs, não está a obter a produção máxima possível, porque não está a utilizar a totalidade dos factores de produção ou não os está a combinar da melhor forma possível. As situações de produção máxima correspondem à fronteira de possibilidades de produção e todos os pontos dessa fronteira são eficientes. Isto significa que não é possível reafectar recursos para a produção aumentando a produção de um bem sem diminuir a quantidade produzida do outro. Vejamos agora como o problema se coloca quando analisamos a questão da eficiência aplicada ao consumo. O objectivo do consumidor é o de obter a maxima satisfação do consumo dos bens que compra. Admitamos que um consumir compra dois bens que pode utilizar, combinando-os de formas alternativas. A solução eficiente é aquela que lhe permite, com o mesmo volume de recursos, obter a máxima satisfação. Admitamos agora que existem dois consumidores e vejamos como aplicar os conceitos de eficiência e de © Universidade Aberta 130 ineficiência neste caso. Imaginemos a situação muito simples de existência de dois consumidores, A e B que decidem partilhar o consumo de dois bens em certas quantidades, por exemplo um copo de uisque e uma garrafa de água mineral gasosa. Vamos supor que o indivíduo A não é grande apreciador de uisque e que para ele é indiferente beber uisque puro ou misturado com água, mas o mesmo não se passa com o indivíduo B, esse sim apreciador desta bebida alcoólica. Uma alternativa de consumo será A beber o copo de uisque e B beber a garrafa de água. Outra alternativa será de misturar uisque com água por forma a encher dois copos com misturas iguais. Para A as duas alternativas são indiferentes, mas para B a segunda alternativa é melhor, confere-lhe maior satisfação ou, para utilizarmos o conceito usado em Economia, origina para ele uma maior utilidade. Dizemos então que a primeira alternativa de consumo é ineficiente pois, com os mesmos meios (a mesma quantidade dos dois bens) mas distribuídos entre os dois indivíduos de forma diferente (as duas alternativas referidas), a segunda alternativa melhora a situação de um indivíduo (aumenta a utilidade do indivíduo B) sem piorar a situação do outro (indivíduo A). Atinge-se uma situação de eficiência quando já não for possível melhorar a situação de um deles, através de uma nova redistribuição destas quantidades destes bens de consumo, sem piorar a situação do outro. Antes de avançarmos na exploração do conceito de eficiência económica, convém que precisemos o princípio orientador que nos servirá de suporte à sua análise, e que usámos no exemplo acima: o princípio de Pareto, devido ao economista e sociólogo italiano Vilfredo Pareto que viveu nos anos 1848-1923, e que já vimos atrás (capítulo 3), a propósito da agregação das utilidades individuais quando pretendemos, de forma agregada, ordenar estados sociais. Dizemos que uma reafectação de recursos origina uma melhoria à Pareto quando ela origina uma melhoria em alguém na sociedade sem piorar a situação dos restantes. Atinge-se uma situação de eficiência à Pareto quando não existir nenhuma reafectação de recursos que melhore a situação de alguém na sociedade sem piorar a situação de outros. Vamos usar este conceito de eficiência ao longo deste capítulo e teremos também oportunidade para analisar criticamente este princípio. 5.4 Eficiência na produção, no consumo e eficiência global Vamos agora analisar com mais rigor o conceito de eficiência económica e, como fizemos atrás, partindo do conceito de ineficiência. A primeira ideia que convém apresentar é a de que, ao falarmos em eficiência ou em ineficiência económica, nos estamos a referir a uma certa apreciação dos resultados obtidos por uma dada afectação de recursos feita numa © Universidade Aberta 131 economia. Outra ideia é que esta apreciação é feita em termos dos resultados da actividade económica realizada num certo período. A perspectiva em que nos vamos colocar é a de uma análise em equilíbrio geral e não em equilíbrio parcial. Isto é, vamos analisar o funcionamento de uma economia em que funcionam multiplos mercados e em que existem situações de interdependência entre esses mercados. Esta perspectiva distingue-se assim das análises da oferta e procura de mercados individuais, como é habitual fazer-se nos cursos introdutórios de Economia. Vamos, no entanto, apresentar esta análise de uma forma simples e não vamos tratar de forma completa a análise do equilíbrio geral de uma economia, o que exigiria uma formalização matemática exigente, para além dos objectivos deste livro. Vamos considerar uma economia composta por um conjunto de agentes económicos produtores que utilizam factores de produção e produzem bens de consumo. Consideremos a existência de um conjunto de agentes económicos consumidores desses bens. Vamos então precisar, no contexto de uma economia relativamente à qual dispomos dessa informação, os conceitos de eficiência no consumo, na produção e eficiência global. Eficiência no consumo Para esta economia vamos considerar que são dados: a) um certo número de indivíduos na sociedade, consumidores de um conjunto de bens; b) um certo conjunto de bens de consumo cujas quantidades são dadas. Dizemos que existe ineficiência no consumo quando, para uma certa distribuição desta quantidade dada de bens de consumo pelos indivíduos consumidores, for possível proceder a uma redistribuição dessas quantidades por esses indivíduos por forma a que a utilidade de pelos menos um indivíduo aumente sem reduzir a utilidade de nenhum dos restantes. Este é, como se sabe, o princípio de Pareto. Eficiência no consumo é então uma situação de não ineficiência no consumo. Atingida uma situação de eficiência no consumo, qualquer redistribuição entre os consumidores desta quantidade dada dos bens de consumo origina o aumento da utilidade de algum(ns) indivíduos à custa da redução da utilidade de algum(ns) dos restantes. © Universidade Aberta 132 Eficiência na produção Consideremos como dados: a) um certo número de agentes económicos produtores que utilizam factores de produção; b) um conjunto de factores de produção, cuja quantidade (em fluxo) é dada e se encontram distribuídos por esses agentes económicos produtores; c) esses factores de produção são utilizados na produção de um conjunto de bens através da afectação que esses agentes fazem à produção. Podemos falar em ineficiência na produção quando for possível alterar a afectação dos factores de podução à produção destes bens de modo a que a produção de algum desses bens aumente sem diminuir a produção de nenhum dos outros bens. Repare-se, de novo, a aplicação do princípio de Pareto. Eficiência na produção é então uma situação de não ineficiência na produção. Atingida uma situação de eficiência na produção, qualquer reafectação dos factores à produção que origine o aumento da produção de um dos bens origina a redução da produção de algum(ns) dos outros. Podemos identificar o conceito de eficiência na produção recordando o conceito de fronteira de possibilidades de produção (FPP): afectações eficientes na produção correspondem a pontos sobre a FPP. Eficiência global da economia Há eficiência global na economia quando não há ineficiência na produção nem ineficiência no consumo. Isto é, quando, dado um certo número de agentes económicos consumidores e produtores e também dada uma certa dotação de factores de produção, a afectação dos factores à produção é eficiente, originando uma certa quantidade dos bens produzidos por esses fctores e a distribuição dessas quantidades pelos consumidores for igualmente eficiente, isto é, não ser possível melhorar a situação de algum consumidor sem piorar a situação de outros consumidores. Não estamos ainda em condições de perceber o verdadeiro significado desta situação de eficiência global, em que se verifica simultaneamente eficiência na produção e no consumo. Necessitamos de avançar um pouco mais em termos teóricos, designada mente em perceber em que medida o funcionamento do mercado, através do sistema de preços que asseguram o seu funcionamento, permite atingir esta situação. © Universidade Aberta 133 Na exposição que se segue vamos introduzir algumas simplificações na análise. Vamos considerar uma economnia composta por um conjunto de agentes económicos produtores que utilizam dois factores de produção e produzem dois bens de consumo. Vamos considerar também a existência de dois agentes económicos consumidores desses dois bens de consuno. Embora seja uma análise muito simplificada, os conceitos que vamos utilizar e os resultados que vamos obter podem ser generalizados a uma economia mais complexa, com um maior número de agentes económicos, de produtos e de factores. 5.5* Uma análise mais formalizada da eficiência no consumo Vamos agora analisar com maior profundidade o conceito de eficiência no consumo. Para isso consideremos a existência de dois bens produzidos na economia (os bens X e Y) e dois agentes económicos consumidores desses bens (os indivíduos A e B). Vamos agora supor que a produção desses dois bens é dada, isto é, é conhecida a quantidade produzida do bem X (que vamos designar por xq ) e do bem Y (que vamos designar por yq ). Ou seja, vamos admitir que os produtores desses bens afectam factores de produção numa dada quantidade e com uma certa combinação tal que origina uma quantidade *Xq do bem X e a quantidade *Yq do bem Y. Temos assim um ponto * ** X Y( , )q qQ = do conjunto de possibilidades de produção desta economia. Se esse ponto pertencer à fronteira de possibilidades de produção, esse ponto é um ponto eficiente na produção. Trata-se de um ponto atingível na produção. Observemos a Figura 5.1, onde o ponto Q* está repesentado. Vamos ler esta figura, não na perspectiva da produção (que vamos considerar dada), mas na do consumo, isto é, vamos analisar as diferentes formas possíveis de repartir exaustivamente (isto é, na sua totalidade) esta produção pelos dois consumidores, A e B. Consideremos o ponto D na figura, que corresponde uma certa distribuição, ou afectação, da quantidade produzida dos bens X e Y aos consumidores A e B, do seguinte modo: a) para o consumidor A, a quantidade *Axq do bem X e a quantidade *AYq do bem Y; para o consumidor B, a quantidade *B xq do bem X e a quantidade *BYq do bem Y. * O leitor poderá passar à secção 5.8 se pretender uma abordagem menos forma- lizada. © Universidade Aberta 134 qx qy Q* 0 D *A x q *B x q *A y q *B y q Figura 5.1 * y q * x q Figura 5.1 O ponto D identifica assim uma distribuição da quantidade total dos dois bens pelos dois consumidores, que é caracterizada por: (5.1) *A *BD( , )Q Q , em que *A *A*A X Y( , )q qQ = e *B *B*B X Y( , )q qQ = Nesta situação, em que toda a produção se encontra distribuída entre os dois consumidores, podemos designar o ponto D como uma distribuição (ou afectação) factível. De facto, tem-se: (5.2) *A *B *X X Xq q q+ = ; *A *B * Y Y Yq q q+ = Mas podemos imaginar outras formas de afectação das quantidades dos bens aos consumidores por forma a que parte da produção (de um ou dos dois bens) ficasse por distribuir pelos dois consumidores. Na análise que faremos vamos considerar apenas distribuições (ou afectações) factíveis da produção, no sentido que acabámos de explicar. Consideremos então todos os pontos de distribuição factível da produção, isto é, aqueles que têm as características do ponto D. Conclui-se então que a área * **X YOq qQ delimita a região dos pontos com estas propriedades. Não estamos ainda em condições de saber se algum destes pontos correspondem a afectações eficientes no consumo. Para podermos avançar no sentido de saber quais são, no conjunto destes pontos, os que têm esta propriedade, teremos de introduzir alguns conceitos fundamentais da teoria do consumidor. © Universidade Aberta 135 Noções gerais da teoria do consumidor Vamos começar por considerar um consumidor individual que vai decidir sobre a quantidade a adquirir do bem X e do bem Y, isto é, do cabaz de consumo X Y( , )q q , em que Xq representa a quantidade adquirida do bem X e Yq a quantidade adquirida do bem Y. A hipótese em que assenta a explicação do comportamento do consumidor na sua decisão sobre o cabaz de consumo a adquirir é a seguinte: entre os vários cabazes de consumo possíveis (isto é, pares de quantidades do bem X e do bem Y), o consumidor escolhe aquele que, para ele, fôr o melhor que puder adquirir, o que constituirá a escolha óptima para este consumidor. Trata- –se de uma hipótese simples e intuitiva, que pressupõe um comportamento racional do consumidor na escolha das quantidades que pretende adquirir destes bens. A exploração teórica desta hipótese leva-nos a procurar clarificar o que se entende pelo “melhor” cabaz de consumo, e o que se entende por “possibilidade” de consumo. Dada a presença de dois bens de consumo sobre os quais recai a escolha, numa certa quantidade de cada um dos bens, podemos dizer que o consumidor está perante um problema a resolver: 1) o consumidor enfrenta uma restrição orçamental na escolha, que é determinada pelo rendimento que pretende utilizar na compra destes bens e pelos preços que terá de pagar para os adquirir; 2) o consumidor defronta diferentes cabazes de consumo (combinações possíveis de quantidades dos dois bens) que poderá adquirir, relativamente aos quais deverá fazer uma escolha com base nas suas preferências. Vamos então analisar, ainda que sumariamente, cada um dos aspectos referidos e que constituem os elementos fundamentais a ter presentes nessa escolha. Consideremos que o consumidor individual dispõe de um certo rendimento que pode dispender na aquisição do bem X, do bem Y, ou de diferentes combinações do bem X e do bem Y. O consumidor defronta então uma restrição orçamental que pode ser formalizada do seguinte modo: © Universidade Aberta 136 (5.3) X X Y Y. . rp q p q+ ≤ em que Xp representa o preço do bem X, Yp o preço do bem Y, Xq a quantidade do bem X, Yq a quantidade do bem Y e r o rendimento que o consumidor pode afectar à aquisição de bens de consumo. A partir da expressão (5.3), que representa a restrição orçamental do consumidor, e admitindo que todo o rendimento r é dispendido na aquisição destes bens de consumo, obtemos a seguinte expressão: (5.4) XY X Y Y pr q q p p = − ⋅ que nos dá uma relação entre a quantidade do bem Y e a quantidade do bem X que podem ser adquiridas pelo consumidor que pretenda dispender na sua aquisição todo o rendimento r, dados os preços dos bens (Figura 5.2). A Figura 5.2 representa graficamente a restrição orçamental. É a representação gráfica da expressão (5.4), que corresponde à fronteira das possibilidades de consumo deste consumidor, e delimita uma área que corresponde ao conjunto de possibilidades de consumo deste consumidor. Vejamos com atenção o significado desta figura e os conceitos que lhe estão associados. O conjunto de possibilidades de consumo representa o conjunto de todas as combinações possíveis de quantidades de bem X e de bem Y, ( Xq , Yq ), que podem se adquiridas pelo consumidor, tendo em consideração os preços destes bens e o rendimento r que o consumidor pode dispender na sua aquisição. qx qy Y r p X r p X Y p p − Figura 5.2 Figura 5.2 A fronteira de possibilidades de consumo representa estas mesmas combinações possíveis se o consumidor dispender a totalidade do rendimento r na sua aquisição. Fazendo a leitura sobre a fronteira de possibilidades de consumo, se o consumidor comprar apenas o bem Y, pode aquirir a quantidade Yr / p ; se apenas comprar o bem X, pode adquirir a quantidade Xr / p . A fronteira de possibilidades de consumo corresponde a uma recta com a inclinação X Yp p− , com o seguinte significado: | X Yp p− | representa o preço relativo do bem X em temos do bem Y, e pode ser interpretado como a quantidade do bem Y de que o consumidor tem de prescindir para obter © Universidade Aberta 137 uma unidade adicional do bem X, mantendo o mesmo nível de despesa, de valor igual a r. Uma vez conhecidas as possibilidades de consumo, vamos abordar o segundo aspecto referido: o consumidor, defrontando diferentes cabazes de consumo (combinações possíveis de quantidades dos dois bens) que pode adquirir utilizando totalmente o rendimento disponível, escolherá aquele que mais preferir. Colocar o problema nestes termos significa que estamos a admitir que o consumidor consegue estabelecer relações de preferência entre diferentes cabazes de consumo. Isto é, colocado perante duas alternativas de consumo, 1 1 x y( , )q q e 2 2 x y( , )q q , o consumidor consegue proceder a uma ordenação dessas duas alternativas em termos de preferências, isto é, se deseja a primeira delas, ou a segunda, ou se é indiferente entre elas. A possibilidade de ordenação está dependente do facto de o consumidor saber distinguir estas diferentes combinações de quantidades de bens de consumo de acordo com o grau de satisfação que delas obtém, ou seja, a sua utilidade no consumo desses cabazes de bens. Vamos supor que o consumidor, perante duas alternativas de consumo 1 1x y( , )q q e 2 2x y( , )q q , consegue proceder à sua ordenação em termos de preferências, no sentido e com o significado que foi dado atrás. Por exemplo, para o consumidor, o cabaz 1 1x y( , )q q é pelo memos tão bom como o cabaz 2 2 x y( , )q q se a utilidade que obtém do consumo de 1 1x y( , )q q for igual ou superior à que obtém do consumo de 2 2x y( , )q q , isto é: (5.5) 1 1 2 2 1 1 2 2x y x y x y x y( , ) ( , ) U( , ) U( , )q q q q q q q q⇔ ≥ em que o símbolo ³ significa “pelo menos tão bom como”. Vamos ver como se podem representar teoricamente tais relações de preferência, estabelecendo axiomas que não são mais do que as hipóteses que formulamos sobre a consistência das preferências de um consumidor tipo. Vamos admitir que as relações de preferência que o consumidor consegue estabelecer entre diferentes cabazes são: • completas, isto é, todos os possíveis pares de cabazes de consumo são comparáveis. Isto significa que, dados dois quaisquer cabazes de consumo, 1 1x y( , )q q e 2 2 x y( , )q q , temos as seguintes possibilidades para o consumidor: 1 1 2 2x y x y( , ) ( , )q q q q , 1 1 2 2 x y x y( , ) ( , )q q q q , ou ambas © Universidade Aberta 138 as situações; neste último caso dizemos que o consumidor é indiferente entre os dois cabazes de consumo, e podemos escrever 1 1 2 2 x y x y( , ) ( , )q q q q≈ . • reflexivas, isto é, qualquer cabaz de consumo é pelo menos tão bom como ele próprio: 1 1 1 1x y x y( , ) ( , )q q q q • transitivas, isto é, dados três cabazes de consumo, 1 1x y( , )q q , 2 2 x y( , )q q e 3 3 x y( , )q q , se 1 1 2 2 x y x y( , ) ( , )q q q q e 2 2 3 3 x y x y( , ) ( , )q q q q , então 1 1 3 3 x y x y( , ) ( , )q q q q Podemos representar graficamente as relações de preferência entre diferentes cabazes de consumo através das curvas de indiferença, que se encontram representadas na Figura 5.3. Nesta figura estão desenhadas três curvas de indiferença, que são curvas de nível correspondentes a níveis de utilidade diferentes: a utilidade correspondente à curva de indiferença I1 é inferior à da curva de indiferença I2, que por sua vez é inferior à da curva de indiferença I3. A curva de indiferença I1 delimita três zonas distintas em termos das preferências do consumidor relativamente às diferentes combinações de quantidades do bem X e do bem Y: a) os pontos sobre a curva de indiferença I1 representam todas as combinações que conferem ao consumidor o mesmo grau de satisfação, ou seja, a mesma utilidade: corresponde estão ao conjunto dos cabazes de consumo relativamente aos quais o consumidor é indiferente para um certo nível de utilidade; b) a região à direita da curva de indiferença I1, que é o conjunto das combinações de consumo preferidas a qualquer combinação que esteja sobre a curva de indiferença, isto é, aos quais corresponde um nível de utilidade mais elevada; c) a região à esquerda da curva de indiferença I1, que corresponde ao conjunto das combinações de consumo que originam um nível de utilidade inferior a qualquer combinação que esteja sobre essa curva de indiferença. As curvas de indiferença representadas na Figura 5.3 têm duas propriedades: (i) são decrescentes e (ii) apresentam-se convexas para a origem. Vejamos algumas razões para esta forma da curva de indiferença. © Universidade Aberta 139 qy qx1xq 1 yq Figura 5.3 I1 I2 I3 Figura 5.3 O facto de ser decrescente significa que, dado um certo cabaz de consumo 1 1 x y( , )q q , o aumento do consumo de um dos bens, mantendo constante o consumo do outro, aumenta a utilidade do consumidor pelo que, para o consumidor manter o mesmo nível de utilidade, o aumento do consumo de um bem “obriga” o consumidor a sacrificar o consumo de outro bem. Ou seja, para manter o mesmo nível de utilidade, o consumidor está disposto a sacrificar o consumo de um dos bens para aumentar o consumo do outro. O facto de apresentar convexidade para a origem significa que, à medida que o consumo de um bem aumenta, por exemplo o bem X, para o mesmo nível de utilidade do consumidor, acréscimos iguais de quantidade de consumo do bem X implicam que o consumo do outro bem vá sofrendo decréscimos cada vez menores. Ou seja, para manter o mesmo nível de utilidade, à medida que o consumo do bem X aumenta com idênticos acréscimos, o consumidor está disposto a sacrificar quantidades cada vez menores do bem Y. É fácil perceber a razão se atendermos à forma da função utilidade. À medida que o consumo do bem X aumenta, acréscimos iguais do consumo deste bem vai originando acréscimos cada vez menores da utilidade. À medida que o consumo do bem Y diminui, o consumidor vai sofrendo, para decréscimos iguais da quantidade deste bem, decréscimos cada vez maiores da utilidade. Então, para manter o mesmo nível de utilidade, acréscimos iguais da quantidade de X “obriga” a decréscimos cada vez menores da quantidade do outro bem. No conjunto das combinações de consumo preferidas às que estão sobre uma dada curva de indiferença I2 podemos identificar conjuntos de combinações que conferem também idêntica utilidade, mas de nível superior ao da curva de indiferença I1. Isto é, podemos imaginar várias curvas de indiferença correspondentes a diferentes níveis de utilidade para o consumidor. Temos assim um mapa de indiferença formado por todas as curvas de indiferença © Universidade Aberta 140 correspondentes a diferentes níveis de utilidade para o consumidor. As curvas I1, I2 e I3 são três curvas do mapa de indiferença para este consumidor, correspondentes a níveis de utilidade tanto mais elevadas quanto mais afastadas se encontrarem as curvas de indiferença relativamente à origem dos eixos, como já dissemos atrás. Vamos explorar um pouco mais as características desta curva, apresentando o conceito de taxa marginal de substituição do bem X pelo bem Y, que vamos representar por TMSx,y. Vimos que para um dado nível de utilidade, o consumidor está disposto a sacrificar o consumo de um bem para aumentar o consumo do outro bem. Observemos a Figura 5.4 e consideremos um dado ponto sobre uma curva de indiferença. Admitamos que, situando-se o consumidor neste ponto, este consumidor deseja aumentar o consumo do bem X numa quantidade muito pequena, mantendo o mesmo nível de utilidade. Este consumidor terá então de sacrificar o consumo do bem Y numa dada quantidade. Se tomarmos o limite da expressão: (5.6) y x q q ∆ ∆ quando xq∆ tende para zero, esse limite é a tangente trigonométrica do ângulo que a tangente à curva de indiferença nesse ponto faz com a parte positiva do eixo das abcissas. Dá-nos a variação da quantidade do bem Y de que o consumidor está disposto a prescindir para obter uma pequena quantidade adicional do bem X, para o mesmo nível de utilidade. Estamos então em condições de determinar a situação de óptimo para o consumidor. Recorde-se o que foi dito atrás sobre a situação de óptimo para um consumidor: corresponde ao cabaz de consumo “mais preferido” que pode atingir com o seu orçamento. Então, observando a Figura 5.4, dada uma certa restrição orçamental, a combinação óptima corresponde ao ponto de tangência da recta de possibilidades de consumo com a mais elevada curva de indiferença tangente àquela recta. Corresponde então ao ponto * * x y( , )q q na Figura 5.4. Conjugando agora o que foi dito sobre a interpretação da inclinação da recta de possiblidades de consumo e da tangente à curva de indiferença, conclui-se que a condição de equilíbrio para o consumidor é: (5.7) xx,y x,y y p pTMS p = − = © Universidade Aberta 141 ou seja, a igualdade entre a taxa marginal de substituição de Y por X e o preço relativo de X em termos de Y. qx qy Y r p X r p inclinação: TMSx,y Figura 5.4 X Y p p = − * yq * xq Figura 5.4 Esta igualdade tem o seguinte significado económico: a escolha óptima do consumidor tem lugar relativamente ao cabaz de consumo (isto é, quantidades do bem X e do bem Y) para a qual a quantidade do bem Y a que está disposto a prescindir para obter uma unidade adicional do bem X (informação lida na curva de indiferença) for igual à quantidade do bem Y de que tem de prescindir para obter uma unidade adicional de X (informação lida na recta de possibilidades de consumo). Repare-se que a este ponto corresponde o cabaz de consumo mais preferido que o consumidor pode atingir. 5.6* O equilíbrio com dois consumidores: a caixa de Edgeworth­ ­Bowley Vamos agora analisar a situação com dois consumidores e observemos a Figura 5.5., onde estão representadas as curvas de indiferença para o consumidor A (Ia) e para o consumidor B (Ib). A leitura desta figura exige algum cuidado pois estamos a representar, no mesmo gráfico, curvas de indiferença para dois consumidores distintos. A forma de o fazer, que se revelará muito útil no desenvolvimento teórico que se segue, consiste em representar a curva de indiferença para o indivíduo A tomando como origem dos eixos o ponto O do rectângulo e a curva de indiferença para o indivíduo B tomando como origem dos eixos o ponto Q* do rectângulo. * O leitor poderá passar à sec- ção 5.8 se pretender uma abor- dagem menos formalizada. © Universidade Aberta 142 Este rectângulo representa a quantidade total produzida dos bens X e Y e ficou consagrada na literatura económica como a Caixa de Edgeworth-Bowley. Nesta Figura está representada por CC´ uma recta de possibilidades de consumo para A e para B. Como foi dito atrás, a inclinação desta recta dá-nos o preço relativo de um bem em termos do outro bem. Vamos supor uma dada dotação inicial de recursos, que vamos representar no ponto W. A este ponto corresponde uma dada distribuição da totalidade da quantidade produzida dos dois bens pelos dois consumidores. Estamos agora em condições de analisar em que medida este ponto é um ponto de distribuição factível de equilíbrio para cada um dos consumidores. Com esta dotação inicial, e tendo em consideração a recta de possibilidades de consumo (que traduz, recorde-se, o preço relativo do bem X em termos do bem Y e uma dada repartição do rendimento disponível para consumo para os dois consumidores), nenhum dos consumidores se encontra no ponto óptimo do consumo, como se observa facilmente na Figura. Para o consumidor A, o ponto óptimo do consumo é o ponto Qa e o ponto óptimo de consumo para o consumidor B é o ponto Qb. Isto significa que se o consumidor B deseja uma quantidade adicional do bem X no valor de b xq∆ relativamente à dotação inicial, está disposto a obter esta quantidade adicional trocando com uma quantidade byq∆ do bem Y. E o consumidor A, que deseja uma quantidade adicional do bem Y, ayq∆ , relativamente à dotação inicial, troca essa quantidadade pela quantidade axq∆ do bem X. Mas graficamente é visível que não estamos numa situação de equilíbrio, pois temos a bx xq q∆ >∆ e a b y yq q∆ >∆ . Ou seja, não é possível, de acordo com os preços relativos dos bens representada pela recta CC´ que o consumidores troquem entre si as quantidades desejadas dos dois bens. Por outro lado, os pontos correspondentes a situações de óptimo para os dois consumidores não correspondem a uma afectação factível como se pode observar na Figura. © Universidade Aberta 143 Qa Qb a xq∆ b xq∆a yq∆ b yq∆ xq yq * xq * yq *Q Figura 5.5 O Ib Ia W C C´ Figura 5.5 Mas com outro sistema de preços relativos é possível, dada uma dotação inicial, que os consumidores troquem quantidades dos dois bens segundo um sistema de preços em que essa troca possa ter lugar. Observe-se a Figura 5.6. O ponto Q corresponde a uma situação de equilíbrio em que, uma vez atingida, nenhum os consumidores pretende alterar o seu consumo dos dois bens. Neste ponto, cada consumidor escolhe o melhor cabaz de consumo que pode adquirir e corresponde a uma distribuição factível, pois toda a produção é distribuída pelos dois consumidores. Q xq yq * xq * yq *Q Figura 5.6 O Ia Ib Figura 5.6 Verificamos assim que o equilíbrio é alcançado quando o sistema de preços for tal que se verifique a seguinte condição: © Universidade Aberta 144 A A x,y x,y x,ypTMS TMS= = Vimos uma situação de equilíbrio. Mas o conjunto dos pontos de equilíbrio para os dois consumidores não se restringe a este ponto. Observemos agora a Figura 5.7, onde se encontram representados os mapas de indiferença para os dois consumidores. Apenas algumas curvas do mapa de indiferença se encontram representadas, bem como os pontos de tangência correspondentes aos pontos de equilíbrio para os dois consumidores, encontrando-se sobre uma curva que parte do ponto O para o ponto Q*, que designamos por curva de contrato. Corresponde a todos os pontos de equilíbrio com as características já referidas. Observemos agora atentamente o significado desta curva de contrato. Ela representa o conjunto de todas as distribuições factíveis que são eficientes à Pareto no consumo. Vejamos porquê. xq yq * xq * yq *Q Figura 5.7 O Ia Ib Q1 Q2 E Figura 5.7 Consideremos um ponto fora da curva de contrato, por exemplo o ponto E. Admitamos que os consumidores se “movem” para o ponto Q1. Como se pode observar na Figura, o ponto Q1 corresponde a uma distribuição dos bens de consumo em que A mantém o mesmo nível de utilidade (mantém-se na mesma curva de indiferença) e B melhora (move-se para uma curva de indiferença mais elevada, portanto com um nível de utilidade mais elevado). Há assim uma melhoria à Pareto ao mover-se do ponto E para o ponto Q1: o indivíduo B melhora a sua utilidade e o indivíduo A mantém-se no mesmo nível de utilidade. Poderiamos ver que, fazendo raciocínio idêntico, o ponto Q2 corresponderia a uma melhoria para A mantendo-se o indivíduo B no mesmo nível de utilidade. Movendo-nos para um ponto da curva de contrato © Universidade Aberta 145 no troço Q1Q2, excluindo os pontos extremos, ocorreria uma melhoria para ambos: haveria também uma melhoria à Pareto. Também podemos concluir que, sobre a curva de contrato, qualquer melhoria de um indivíduo seria feita à custa da redução da utilidade do outro. A curva de contrato corresponde portanto a pontos de distribuição factível eficientes à Pareto. A conclusão que obtivemos permite-nos concluir que, ao longo da curva de contrato, qualquer redistribuição dos bens de consumo entre os dois consumidores corresponde ao aumento da utilidade de um deles à custa da diminuição da utilidade do outro. Isto significa então que, para uma dada produção total de cada um dos bens, existe uma relação decrescente entre a utilidade de A e a utilidade de B correspondente a diferentes formas, igualmente eficientes no consumo, de distribuição da quantidade total de cada um dos bens pelos dois consumidores. Podemos então representar, no espaço das utilidades, uma curva correspondente a esta relação, e que não é mais do que a tradução, neste espaço, da curva de contrato que apresentamos atrás. É o que está feito na Figura 5.8. Pode então concluir-se que pontos igualmente eficientes no consumo correspondem a situações muito diversas em termos de equidade. A curva traçada designa-se curva de possibilidades de utilidade (CPU) pois representa o conjunto dos pares de valores de utilidade dos dois consumidores que são eficientes (no consumo) à Pareto. Figura 5.8 Ub Ua CPU Figura 5.8 5.7* Eficiência global e ordenação de afectações eficientes Até agora considerámos um dado ponto do conjunto de possibilidades de produção relativamente ao qual analisámos situações de eficiência no consumo. Vamos agora dar um passo mais no sentido de compreendermos * O leitor poderá passar à sec- ção 5.8 se pretender uma abor- dagem menos formalizada. © Universidade Aberta 146 o significado de eficiência global. Para isso, consideremos um dado ponto eficiente na produção, isto é, sobre a fronteira de possibilidades de produção (FPP). E consideremos, para a produção total de cada um dos bens, o conjunto das distribuições factíveis destes bens pelos dois consumidores que são eficientes no consumo. Como já se viu, estes pontos correspondem à curva de contrato para um dado ponto da FPP. A Figura 5.9 representa esta situação, e a sua leitura exige algum cuidado. O que se representa nesta figura é a sobreposição, no gráfico respeitante ao conjunto de possibilidades de produção, de duas caixas de Edgeworth- –Bowley correspondentes a dois pontos eficientes na produção. Ao ponto Q* corresponde a curva de contrato OQ* e ao ponto Q** corresponde a curva de contrato OQ**. A construção das duas caixas de Edgeworth-Bowley foi feita segundo o mesmo método descrito anteriormente. yq xq Figura 5.9 FPP Q* Q** O Figura 5.9 Seguindo o mesmo raciocínio já atrás exposto, podemos representar no espaço das utilidades as duas curvas de contrato representadas nesta figura. É o que se faz na Figura 5.10. Vejamos o significado destas curvas. São curvas (hipotéticas) de possibilidades de utilidade (CPU), correspondentes a pontos eficientes na produção. O que fizémos para dois pontos da FPP (Figura 5.9) pode ser feito para todos os demais pontos eficientes na produção. Obteríamos assim várias curvas de contrato e correspondentes curvas de possibilidades de utilidade (CPU). Imaginemos que fazíamos este exercício para muitos pontos da FPP. Podemos imaginar então uma curva envolvente de todas as CPU. Na Figura 5.10 está © Universidade Aberta 147 representada esta curva, que vamos designar de fronteira de possibilidades de utilidade (FPU), cuja interpretação é muito importante. A FPU delimita duas regiões: uma região situada entre a FPU (incluindo esta) e a origem dos eixos, que designamos por conjunto de possibilidades de utilidade e uma região exterior. Figura 5.10 Ua Ub FPU a b Figura 5.10 Vejamos o significado de um qualquer ponto interior do conjunto de possibilidades de utilidade, não estando portanto sobre a FPU. Qualquer ponto pertencente a este conjunto é um ponto não eficiente em termos de eficiência global. É possível, partindo de um ponto interior deste conjunto, aumentar a utilidade de um indivíduo sem piorar a utilidade de outro, ou seja, é possível proceder a reafectações que originem melhorias à Pareto. Consideremos o ponto “a” na Figura 5.10. Está sobre uma CPU correspondente a um ponto de eficiência na produção. Mas poderemos melhorar a situação de B sem piorar a situação de A, movendo-nos para o ponto “b” que corresponde a outro ponto da FPP (está sobre outra CPU, correspondente portanto a outra curva de contrato). Isto significa que, neste caso (e poderemos encontrar muitos outros casos, explorando a Figura), a melhoria à Pareto implicou uma alteração na quantidade produzida dos dois bens de consumo. Mas, tendo- –se atingido a FPU, não é possível melhorar mais a situação de B mantendo a situação de A. Isto significa que estamos a melhorar a situação de B sem ser à custa da redução da utilidade de A. Pontos exteriores ao conjunto de possibilidades de utilidade não são atingíveis através de qualquer reafectação de recursos. A FPU corresponde assim a pontos de eficiência global. © Universidade Aberta 148 5.8 Condições de eficiência no mercado de concorrência perfeita Retomemos o conceito de eficiência global da economia para analisar em que condições o funcionamento da economia permite atingir tais situações. Considerámos uma economia em que admitimos: i) a existência de um conjunto de consumidores cujas preferências são dadas e conhecidas relativamente a um conjunto de bens de consumo; ii) um conjunto de agentes económicos produtores que produzem estes bens utilizando, para essa produção, factores de produção com uma dada tecnologia, isto é, cada uma delas com uma dada função de produção; iii) um conjunto de factores de produção cuja quantidade é dada (em fluxo) e cujos proprietários são conhecidos. Existe eficiência global quando: i) a afectação dos factores à produção é eficiente, isto é, for tal que qualquer reafectação dos factores que os produtores façam para aumentar a produção de um dos bens origina a diminuição da produção de algum(ns) dos outros bens; no caso que vimos da produção de dois bens, esta situação corresponde a um qualquer ponto sobre a fronteira de possibilidades de produção (FPP); ii) com esta quantidade de bens produzidos, a distribuição destes bens pelos consumidores é eficiente, isto é, não é possível proceder a uma redistribuição destes bens entre os consumidores que aumente a utilidade de um deles sem diminuir a utilidade de algum(ns) dos outros consumidores. No caso que vimos, da produção de dois bens de consumo, esta situação corresponderia a um qualquer ponto da curva de possibilidades de utilidade (CPU); iii) a situação de eficiência global corresponde a um ponto sobre a fronteira de possiblidades de utilidade (FPU), e corresponde a uma situação em que não é possível proceder a qualquer reafectação de recursos que melhore a situação de alguém na sociedade sem piorar a situação de algum(ns) dos outros. Vejamos agora com mais atenção os princípios e as hipóteses em que assentou a nossa análise. Um dos princípios foi o princípio de Pareto, no qual baseámos o conceito de eficiência utilizado na análise. Outra hipótese foi o princípio do individualismo dos agentes económicos. Este princípio significa que estamos a admitir que os agentes económicos tomam decisões individualmente, em função de objectivos próprios de cada um deles, sem terem em consideração as decisões dos outros agentes. Exploremos com mais cuidado esta hipótese e o seu significado, bem como as suas implicações analíticas. No caso dos agentes económicos produtores, esta hipótese significa que: a) cada agente procura maximizar o seu lucro obtido na produção; b) cada agente considera, no cálculo das receitas que obtém, a quantidade do produto que © Universidade Aberta 149 produz e vende e o preço a que pode vender essa produção; c) cada agente considera, no cálculo dos custos em que incorre ao produzir, os preços dos factores que utiliza e compra e a quantidade dos factores que necessita adquirir para a produção. Não toma em consideração, no cálculo dos custos em que incorre na produção, os custos em que outros agentes económicos possam incorrer com a sua produção. No caso dos agentes económicos consumidores, esta hipótese significa que: a) cada agente procura maximizar a utilidade que obtém na produção dos bens que adquire; b) cada consumidor considera, nas suas preferências, apenas os bens que ele próprio adquire, isto é, o que vai determinar a sua utilidade no consumo é a quantidade que ele próprio adquire dos bens e não o que outros tenham adquirido. Outra hipótese que também está subjacente à análise é que os direitos de propriedade estão bem definidos. Esta hipótese é fundamental pois está na base da existência de troca no mercado (só pode haver troca no mercado se os direitos de propriedade dos bens transaccionados estiverem bem definidos; a troca traduz-se na transferência entre agentes desses direitos de propriedade). A existência de direitos de propriedade bem definidos traduz-se, por outro lado, no direito de excluir os outros (não proprietários) do benefício que o bem ou serviço origina. Quando nos referimos a situações de eficiência global, estamos naturalmente a admitir que essas situações são alcançáveis. E entramos numa área crucial de análise teórica que vamos abordar. Vamos admitir que os mercados de bens e de factores são mercados de concorrência perfeita. Esta hipótese significa, entre outras coisas, que os agentes económicos são price-takers, isto é, consideram como dados os preços e ajustam as quantidades a esses preços, designadamente: i) no caso dos agentes produtores, estes decidem sobre a quantidade dos bens a produzir dados os preços dos bens por forma a maximizar o lucro; ii) no caso dos agentes consumidores, estes decidem sobre a quantidade dos bens de consumo a adquirir, dados o seu rendimento e os preços dos bens, por forma a maximizarem a utilidade. Retomemos o conceito de eficiência na produção. Consideremos o caso da produção de dois bens com dois factores e um ponto da fronteira de possibilidades de produção que identifica uma afectação eficiente dos factores. Observemos, para o efeito, a Figura 5.11. O ponto Q é um ponto eficiente na produção. Nesta figura está desenhado um segmento de recta tangente a esse ponto. Observemos o significado económico dessa tangente. A sua inclinação dá-nos uma informação importante. Se pretendermos que a produção do bem X tenha um pequeno © Universidade Aberta 150 aumento, mantendo as condições de eficiência na produção, a produção do bem Y terá de se reduzir. Figura 5.11 xq yq TMTx,y TMSx,y O Figura 5.11 Sejam xq∆ e yq∆ essas variações na quantidade do bem X e do bem Y, respectivamente. O rácio: (5.9) y x q q ∆ ∆ significa a quantidade do bem Y de que se deve prescindir, em condições de eficiência, para aumentar de uma pequena quantidade o bem X. Isto informa- –nos sobre a taxa marginal de transformação do bem Y pelo bem X no ponto Q, que vamos designar por TMTx,y. Sabemos que se pode escrever: (5.10) x,yy xCMg CMgTMT× = em que xCMg é o custo marginal da produção de X e yCMg é o custo marginal da produção de Y. É fácil verificar esta expressão, se atendermos a que, sendo a x,yTMT a quantidade do bem Y de que se tem de prescindir para obter uma unidade adicional do bem X e admitindo uma reafectação eficiente dos factores, então x,yyCMg TMT× é o valor da redução do custo que resulta da produção de uma unidade adicional de X. Então, considerando como dados os factores de produção e os seus preços, e atendendo a que esta unidade adicional de X corresponde a uma reafectação do uso dos factores de Q © Universidade Aberta 151 produção de Y para a produção de X, este valor é gual ao custo de produzir uma unidade adicional de X. Da expressão (5.10) obtem-se, então: (5.11) xx,y y CMg TMT CMg = Sabendo que a condição de equilíbrio do produtor em concorrência perfeita é dada pela igualdade: (5.12) x xCMg p= e y yCMg p= , obtém-se então a seguinte expressão: (5.13) x y x x,y x,y x CMg p pTMT pCMg = = = Podemos assim enunciar as condições de eficiência global da economia, nos seguintes termos. As condições de eficiência no consumo são dadas por: (5.14) A Bx,y x,y x,ypTMS TMS= = e vimos que as condições de eficiência na produção, num mercado de concorrência perfeita, são dadas por: (5.15) x,y x,ypTMT = pelo que podemos afirmar que as condições de eficiência global são as seguintes: (5.16) A B x,yx,y x,y x,ypTMTTMS TMS == = Isto significa que a quantidade de Y de que se tem de prescindir para produzir uma unidade adicional de X é igual à quantidade de Y de que os consumidores estão dispostos a prescindir para obterem uma unidade adicional de X. Se a TMT não for igual às TMS para os consumidores, podemos melhorar a situação de um consumidor sem piorar a de nenhum outro através de uma alteração na produção. Se, por exemplo, tivermos x,y 1/ 2TMT = e x,y 1TMS = , isto significa que se pode obter a produção adicional de 2 unidades de X prescindindo-se de produzir 1 unidade de Y, enquanto que os consumidores são indiferentes entre 1 unidade de X ou 1 unidade de Y. Estamos então numa situação em que, produzindo mais 2 unidades de X e © Universidade Aberta 152 menos 1 unidade de Y podemos melhorar a situação de um consumidor sem piorar a de outro, ou melhorar a situação dos dois passando a produzir mais 2 unidades de X e reduzindo a produção de Y em 1 unidade. Podemos analisar as condições de eficiência global através da observação da Figura 5.11. A situação de eficiência global corresponde, para um dado ponto da FPP, ao ponto da curva de contrato em que se verifica a igualdade entre x,yTMT e x,yTMS . E esta igualdade corresponde a um preço relativo x,yp . Pelo que já foi dito, este ponto da curva de contrato tem correspondência num ponto da fronteira de possibilidades de utilidade (FPU). Verifica-se assim que numa economia que funcione de acordo com as hipóteses de concorrência perfeita, a um dado sistema de preços corresponde uma situação de eficiência (global) à Pareto. 5.9 Teoremas fundamentais da economia do bem­estar A explicação que foi dada na secção anterior constitui um corpo importante da teoria económica e que pode ser sumariamente apresentado sob a forma dos teoremas fundamentais da economia do bem-estar, que assim se podem formular (ACOCELLA, 2000): Teorema 1: Num sistema económico em concorrência perfeita e mercados completos, qualquer equilíbrio competitivo, se existir, é um óptimo à Pareto. Teorema 2: Se existirem mercados completos e forem satisfeitas algumas condições relativamente às funções de utilidade individuais (mapas de indiferença convexos) e às funções de produção (conjuntos de produção convexos), qualquer estado social que seja um óptimo à Pareto pode ser alcançado como resultado de um equilíbrio competitivo, dada uma certa distribuição inicial de recursos (dotações iniciais) entre os indivíduos. Vejamos o significado de cada um destes teoremas. O primeiro teorema tem uma natureza descritiva, referindo-se às consequências que decorrem de um conjunto de hipóteses relativas ao funcionamento de um sistema económico, quando avaliadas segundo um certo critério de ordenação social. O desenvolvimento teórico feito nas anteriores secções constitui matéria de prova deste teorema. Mas o segundo teorema tem já uma natureza prescritiva, especificando as condições que devem ser satisfeitas, quer relativas à afectação de recursos quer à sua distribuição, para se atingir um óptimo. No segundo teorema aparecem separadas as dimensões de eficiência na afectação de recursos (que um mercado competitivo, nas condições © Universidade Aberta 153 prescritas, permite alcançar) e a equidade na sua distribuição pelos agentes económicos, que o mercado não tem capacidade para avaliar. E a equidade também não é uma dimensão presente nas ordenações sociais: veja-se que o critério de Pareto, ao especificar o que é óptimo, não permite avaliar estados sociais em termos de equidade, não contendo quaisquer juízos éticos em termos do que é desejável numa distribuição de recursos. Especifica o que é uma afectação óptima dada a distribuição inicial de recursos. Haverá assim, para cada distribuição inicial de recursos, uma afectação eficiente de recursos realizada por um mercado competitivo. Não cabe ao mercado determinar a distribuição justa dos recursos: cabe ao Estado fazê-lo, através de actuações redistributivas. O mercado tem uma função de afectação (e consegue, nas condições prescritas, alcançar eficiência nessa afectação), não de redistribuição (e portanto não lhe compete alcançar justiça nessa distribuição). 5.10 Fracassos de mercado e intervenção do Estado Os teoremas fundamentais da economia do bem-estar permitem identificar situações em que, não se verificando as hipóteses em que assentam os processos de afectação de recursos, estaremos em situações em que o mercado não origina soluções eficientes. Falamos, nestas condições, em situações de “fracasso de mercado”. Vamos ver algumas destas situações. Bens públicos puros Quando nos referimos ao mecanismo de mercado, dissémos que este funciona relativamente aos bens privados. Há uma categoria de bens, os bens públicos puros, que viola algumas das hipóteses e, portanto, não se espera que o mercado possa ser uma instituição que garanta uma afectação eficiente de recursos. Recordemos o que são bens privados. São bens em que os custos de exclusão dos indivíduos relativamente ao seu consumo são muito baixos, praticamente inexistentes. Isto é, é muito fácil excluir alguém do consumo desses bens. A existência de um preço para esses bens gera essa possibilidade de exclusão: quem não estiver disposto a pagar o preço de mercado não adquire o bem (fica excluído do seu consumo) e, por isso, tal mecanismo é unanimemente entendido por todos os intervenientes no mercado, sem que para tal seja necessário mais nenhum procedimento especial. Se fosse, isso implicaria um custo adicional para esse procedimento. É por tal não ser necessário que dizemos que os custos de exclusão são nulos. São pois bens relativamente © Universidade Aberta 154 aos quais se verifica o princípio da exclusão, funcionando o preço como o mecanismo que o gera. Trata-se igualmente de bens divisíveis, fraccionáveis em diferentes quantidades vendidas aos consumidores. Por exemplo, quando nos referimos à produção de pão, que é vendido no mercado, isto significa que cada indivíduo consome uma parte da quantidade total do pão produzido. A quantidade total produzida é distribuída por todos os consumidores deste bem. E isto origina uma outra propriedade deste tipo de bens: a rivalidade no consumo. Isto significa que o consumo de um bem por um agente económico (portanto de uma certa quantidade desse bem) impede o seu consumo, nessa quantidade consumida, por parte de outro agente económico. Existe assim alguma rivalidade entre os consumidores no consumo dessa quantidade do bem. De signam-se por bens privados esta categoria de bens que possuem as propriedades de exclusão e de rivalidade no consumo. Mas existem outros bens que têm características diferentes. Considerem-se os seguintes exemplos: a sinalização das estradas, o serviço de defesa prestado pelas forças armadas ou os serviços de segurança prestados pela polícia, um posto de iluminação pública, etc. Estes bens possuem características opostas às anteriores no que respeita às duas propriedades referidas: a) são bens em que não há exclusão, pois não é possível excluir ninguém do seu uso ou, sendo-o, o é com custos muito elevados; b) são bens em que não há rivalidade no consumo, no sentido em que foi visto acima: cada indivíduo consome totalmente o bem ou serviço produzido (trata-se de bens não divisíveis) e, portanto, o consumo desses bens e serviços por um indivíduo não reduz o seu consumo por parte de outros. Designam-se por bens públicos esta categoria de bens que possuem as propriedades de não exclusão e de não rivalidade no consumo. Podemos imaginar outros tipos de bens. Existem bens em que se verifica não rivalidade no consumo (porém com limites de capacidade, com congestionamento) e com pos sibilidades de exclusão. São exemplos destes bens: a TV por cabo (exclusão através da taxa de utilização), autoestrada sem congestionamento (com pagamento de portagem), desafio de futebol (com bilhete de ingresso). Existem também bens em que se verifica rivalidade no consumo (congestionamento) e impossibilidade de exclusão ou possibilidade de exclusão com elevados custos, como é o caso de um parque público municipal. Vejamos agora com atenção o caso dos bens públicos puros. Podemos mostrar que, relativamente a estes bens, não há incentivos à sua produção por produtores individuais que tenham como objectivo da sua actividade a maximização do lucro. De facto, tratando-se de bens em que, pela sua própria natureza, não há exclusão dos seus utilizadores no consumo, o seu eventual produtor individual não se encontra em condições de exigir um preço pela sua utilização/consumo. Não haveria receitas que cobrissem os custos da © Universidade Aberta 155 sua produção e, portanto, não há condições para a sua produção eficiente. Na verdade, não haveria produção desse bem, mesmo que a sua produção fosse exigida por uma necessidade da sociedade. Poderiamos imaginar uma solução para a sua produção. Podemos imaginar que um conjunto de indivíduos se associassem, cooperando entre si, com o objectivo de produzirem esses bens. Mas, à medida que a dimensão desse grupo de indivíduos aumentasse, surgiriam “free-riders”, ou seja, indivíduos que não revelam adequadamente as suas preferências na expectativa de beneficiarem do uso do bem, pagando pouco ou nada por ele. Mas podemos imaginar que, à medida que a dimensão do grupo aumentasse, o comportamento mais racional de cada um dos elementos do grupo seja “free- –rider”, e portanto tender-se-ia para a não produção desse bem. No caso de bens que apresentem as características de não rivalidade no consumo (com congestionamento) e com possiblidades de exclusão, seria possível uma solução privada através da cooperação entre os indivíduos interessados. É o caso de certos bens que originam a formação de clubes (campo de golfe, por exemplo). Qual é a solução para os bens públicos puros? Será a sua provisão pelo Estado. Vamos ver atentamente o problema. Trata-se de bens cuja produção só encontra justificação porque há necessidade deles por parte da colectividade, ou seja, por todos ou por uma parte significativa dos indivíduos que compõem a sociedade. A impossibilidade de uma solução de mercado obrigaria a uma provisão pública do bem. Naturalmente que, não fazendo sentido a existência de um preço (não há produção, não há troca), o seu financiamento só pode ser assegurado por via fiscal, mas de uma forma que não se assemelhe a preço de mercado (isto é, não faz sentido ser uma taxa). Externalidades Outra forma de violação das hipóteses é a existência de externalidades. Vejamos o que tal significa. Vamos supor que um agente económico toma uma decisão individual (de produção, no caso de ser um agente económico produtor, ou de consumo, no caso de ser um agente económico consumidor). De acordo com o princípio do individualismo atrás descrito, cada agente toma esta decisão em função do resultado que espera ter para ele próprio. Mas, em certas circunstâncias, esta decisão pode ter efeitos sobre terceiros. Estamos então perante situações de externalidade: i) externalidades positivas, no caso de tais efeitos serem benéficos, isto é, serem desejados (considerados bons) pelos terceiros; ii) externalidades negativas, no caso de tais efeitos serem não desejados pelos terceiros. © Universidade Aberta 156 Ocorrem externalidades quando a actividade económica de um agente (produtor ou consumidor) tem um efeito (externo) sobre outro agente económico (produtor ou consumidor), pelo qual este último não paga (no caso de o efeito ser positivo) ou pelo qual este último não é indemnizado (no caso de o efeito ser negativo). Apresentemos alguns exemplos. Quando um agente produtor desenvolve, no seu processo produtivo, actividades poluentes, está a gerar efeitos externos negativos sobre outros agentes: é uma externalidade negativa gerada na produção. Quando uma pessoa decide tomar uma vacina contra a gripe, está a reduzir a probabilidade de adoecer com gripe; mas está também a evitar a possibilidade de contágio e, deste modo, gera um efeito positivo sobre outros: é uma externalidade positiva gerada no consumo. Associada à existência de externalidades positivas encontra-se a distinção entre custos privados e custos sociais. De facto, considerando como exemplo as externalidades na produção, o agente económico produtor toma decisões com base nos custos de produção obtidos a partir do valor dos inputs que compra (custo privado); mas a externalidade traduz-se na existência de custos externos ao produtor, e que são suportados por outros agentes económicos e não pelo agente económico produtor. Neste caso temos: custos privados + custos externos = custos totais Associada a uma externalidade positiva está uma distinção entre benefícios privados e benefícios sociais. Por exemplo, no caso de uma externalidade gerada no consumo, existe um benefício privado para o agente que consome o bem e um benefício externo que se traduz no aumento da utilidade dos outros que beneficiam do efeito externo. Temos então: benefício privado + benefício externo = benefícios sociais No caso das externalidades negativas, os custos externos não são suportados pelo agente que os produziu. E no caso de externalidade positiva, os benefícios externos são pagos pelo agente que dele beneficiou. Esta situação ocorre porque os resultados, ou efeitos externos, não podem ser comercializados, isto é, não existe mercado para esses efeitos externos, porque os direitos de propriedade não se encontram bem definidos. Se os direitos de propriedade pudessem ser transaccionados num mercado competitivo, então poderia assegurar-se a internalização das externalidades. Isto é, quem gerasse o custo externo suportaria o custo e quem auferisse do benefício externo pagá- –lo-ia. Mas isto só seria possível se os direitos de propriedade estivessem bem definidos. Vejamos um exemplo de uma situação em que tal pudesse ocorrer. Imaginemos que o indivíduo A tem uma propriedade contígua à do indivíduo B. Vamos supor que o indivíduo A decide efectuar uma construção na sua propriedade e depositar, na propriedade do indivíduo B, os entulhos resultantes da sua construção. Está-se numa situação em que o indivíduo A está a provocar um efeito externo negativo sobre o indivíduo B. Este último está a suportar um custo (degradação da sua propriedade resultante © Universidade Aberta 157 da colocação dos entulhos na sua propriedade). Neste caso os direitos de propriedade encontram-se bem definidos (os terrenos têm proprietários bem identificados). Neste caso podemos encontrar uma solução para a internalização da externalidade, por acordo entre os dois indivíduos, em que o indivíduo A pagasse ao indivíduo B um valor monetário que entre si acordassem. A internalização da externalidade corresponderia à situação em que o indivíduo A passava a suportar os custos correspondentes aos efeitos negativos externos que estava a provocar ao indivíduo B. O indivíduo A estaria então a adquirir o direito a depositar os entulhos em troca de um valor monetário pago a B. Teria aqui lugar uma transacção de um direito de propriedade. É importante, para compreender esta situação e a solução encontrada, uma referência ao Teorema de Coase, segundo o qual se os direitos de propriedade estiverem definidos e não houver custos de transacção, os agentes económicos que criam e os que são vítimas de externalidades podem internalizá-los através de contratos. Isto é, em certas condições, as externalidades podem ser corrigidas através do mercado. Não seria necessária regulação Estatal nem actuações fiscais. Porém, nem sempre é possível encontrar soluções como esta para resolver o problema das externalidades, isto é, internalizar as externalidades. Isto acontece quando os direitos de propriedade não estão bem definidos. Vejamos o caso de uma externalidade negativa. Um exemplo muito claro é o caso da poluição do ar causada por uma fábrica. Ninguém tem direitos de propriedade sobre o ar, pois a poluição afecta, de forma indeterminada, todas as pessoas que possam vir a respirar o ar poluído. A solução apresentada anteriormente não pode realizar-se. Qual poderá então ser a solução? Uma delas é através da imposição de uma taxa. Está a aplicar-se o princípio do poluidor-pagador. O produtor, ao pagar uma taxa ao Estado, está a suportar um custo que o Estado entende corresponder a uma reparação dos danos causados à comunidade; e é um órgão que representa toda a comunidade (o Estado Central, ou Municipal) que está a receber essa reparação (a taxa). A imposição desta taxa corresponde a uma forma de internalizar a externalidade (negativa) causada pelo produtor. Por outro lado, sendo um factor de agravamento dos custos de produção, é também um factor de incentivo à redução da produção e, portanto, da poluição. Mas também pode haver soluções económicamente adequadas no caso de haver externalidades positivas. Consideremos o seguinte exemplo de uma externalidade positiva: o consumo individual de serviços de educação. A decisão individual de prolongar a formação escolar, para um agente racional, é tomada tendo em consideração os benefícios esperados (aumento de salário porque se consegue ocupar um posto de trabalho mais qualificado) e os custos em que se incorre, quer os custos directos (com as propinas, material de estudo, despesas de transporte ou mesmo de habitação, etc) quer os custos © Universidade Aberta 158 de oportunidade (rendimentos não ganhos pelo facto de não trabalhar para poder estudar). Mas pode também haver benefícios para outros agentes para além do agente privado que decide prolongar os estudos. Alguns benefícios podem estar bem identificados: por exemplo o benefício para uma empresa que coloca um dos seus quadros num curso de pós-graduação. A empresa beneficia por ter um dos seus quadros mais qualificados. Se a empresa pagar parte da propina do curso está a repartir custos entre o directamente beneficiado (o trabalhador, que irá receber o diploma) e a própria empresa (com um trabalhador mais qualificado). Os direitos de propriedade estão bem identificados. A empresa deveria então pagar parte do valor da propina, ou mesmo a quase toalidade, no caso de o benefício para a empresa representar uma parte muito significativa dos benefícios totais decorrentes dessa formação. Admitamos agora que esse estudante não trabalha, nem sabe ainda que ocupação poderá vir a ter depois de terminar o curso. Neste caso, os benefícios deste prolongamento de estudos são do próprio e também da empresa que vier a empregar este estudante. Não se sabendo quem poderá vir a ser este empregador, estamos numa situação de direitos de propriedade não identificados. Mas, claro, se a sociedade no seu conjunto considerar que é bom para toda a sociedade que haja este trabalhador mais qualificado ou, generalizando, que haja esta qualificação no país, à qual poderá aceder quem o pretender fazer, pode aceitar-se, como forma de internalizar a externalidade, que seja toda a colectividade (o Estado, que a representa) a suportar parte dos custos, ou mesmo a totalidade dos custos. Claro que este último caso, em que o estudante não pagaria propinas, teria plena justificação se a parte colectiva dos benefícios da educação fosse muito significativa. No caso da escolaridade obrigatória estamos numa situação como esta. São muito significativos os ganhos da sociedade com o cumprimento da escolaridade obrigatória: temos uma sociedade com um nível cívico mais elevado e cidadãos mais informados, com mais capacidade de participação na sociedade e com maior capacidade de inovação e adaptação aos postos de trabalho. Justifica-se assim que, à luz desta razão, o ensino básico, considerado obrigatório, seja gratuito e fortemente apoiado pelo Estado. Vemos assim o papel do Estado na correcção dos fracassos de mercado resultantes da indefinição de direitos de propriedade e traduzidos na criação de externalidades: a correcção fiscal, pela aplicação do princípio de poluidor- –pagador (no caso de uma externalidade negativa); o fornecimento gratuito de um bem ou serviço, ou subsidiação de alguma actividade, no caso de uma externalidade positiva. Os exemplos dados, generalizáveis a outras situações e formas de actuação das políticas públicas, encontra assim fundamentação em fracassos de mercado. © Universidade Aberta 159 Bens de mérito Os mercados funcionam assegurando as trocas de bens de consumo por respeito ao princípio da soberania do consumidor. Um consumidor racional decide com base nas suas preferências, dado o orçamento de que dispõe e o sistema de preços que vigora nos mercados. Como vimos ao longo do capítulo, o óptimo do consumidor, e as soluções eficientes na economia, assentam nestes pressupostos. Um deles é que as preferências são soberanas, não se discutem. Mas nem sempre é assim. Nem sempre a sociedade aceita como “boas” todas as preferências dos consumidores. A sociedade desincentiva ou chega mesmo a proibir o consumo de certos bens, regulando o acesso aos mercados (a venda de tabaco e bebidas alcoólicas aos adolescentes). Mas há certos bens e serviços que a sociedade considera desejável que sejam consumidos, chegando mesmo a regular o acesso a esses bens obrigando ao seu consumo. É o que sucede sobre os bens e serviços cujo consumo é encarado como condição para a realização de direitos sociais. O exemplo mais flagrante é o consumo de serviços de educação até ao 9º ano da escolaridade. A obrigação do seu consumo (obrigação da frequência do sistema educativo até este nível de ensino), por se considerar que pode haver agentes que tenham preferências distintas, desviando deste consumo, leva a que este bem seja designado como “bem de mérito”. O seu fornecimento gratuito constitui a forma de tornar esta obrigatoriedade de consumo realizável. Mercados monopolistas Uma das características do mercado de concorrência perfeita é o facto de este ter muitos agentes intervenientes, com liberdade de entrada e de saída. Nestas condições, nenhum dos intervenientes tem poder de mercado que lhe permita influenciar, por si mesmo, o preço de transacção. Todos os intervenientes são price-takers, isto é, tomam decisões com base nos preços formados no mercado, como um dado para cada um desses agentes. Mas pode haver situações em que tal não acontece. Os agentes podem assumir formas de coligação na formação dos preços, do tipo cartel. Pode haver condições que levem a que haja algum(ns) produtor(es) que atinjam dimensão tal que lhe(s) confira(m) poder de, por si só, influenciar a formação do preço. A formação de monopólios (uma empresa única no mercado, como produtor) pode ter várias origens. Pode ser um monopólio natural, decorrente de uma situação de raridade (exploração de uma riqueza natural existente numa região, o fornecimento de bens ou serviços por alguém dotado de um talento único ou uma competência rara). Pode acontecer em resultado da existência de economias de escala na produção de um bem que leva a que seja inevitável a sua produção por um único produtor, de grande dimensão. Quais são as consequências desta situação? Não se verifica a condição traduzida © Universidade Aberta 160 na equação (5.12). Na verdade, em situação de monopólio o equilíbrio do mercado traduz-se numa situação em que o preço de equilíbrio é superior ao custo marginal. Isso traduz-se numa situação de não-eficiência, de facto uma situação de ineficiência na produção. As políticas de concorrência, evitando situações mono polistas nos mercados, constituem formas de actuação dos poderes públicos dirigidas a este fracasso de mercado. Há outras causas de fracassos de mercado. Uma delas, também de grande importância para a Política Social, é a situação de ausência de informação perfeita. A esta causa de fracasso de mercado dedicaremos o próximo capítulo, pois é no contexto da discussão deste fracasso de mercado que se discutirão os riscos sociais e as formas de intervenção do Estado para lhes fazer face. Estes fracassos de mercado são de natureza microeconómica, todos eles. Mas alguns fracassos de mercado têm também natureza macroeconómica. Mais adiante, neste livro (capítulo 8), estas situações serão analisadas. 5.11 Eficiência e equidade: a conflitualidade em política social A afectação de recursos pelo mercado, uma vez verificadas as condições de concorrência perfeita, originaria afectações eficientes (teoremas fundamentais da economia do bem-estar). Mas esta situação de “mercado perfeito” é uma situação inexistente. Vimos atrás factores que originam fracassos de mercado e que justificam a actuação do Estado. Parte da fundamentação das políticas públicas sociais encontram-se na existência desses fracassos, como vimos. Mas as soluções eficientes, mesmo que o mercado as alcançasse, não originariam necessariamente soluções justas. Vimos isso na secção 5.9 deste capítulo, quando descrevemos o 2º teorema da economia do bem-estar. Repare-se que o mercado produz afectações de recursos de acordo com o critério do “preço”. A afectação faz-se de acordo com o orçamento dos consumidores, as suas preferências e os preços no mercado. Os preços têm, nessa afectação, um papel crucial. Mas existem outros critérios de afectação de recursos que poderiamos ter em conta na sociedade. Por exemplo o critério “mérito” (um trabalhador mais dedicado, pontual e responsável, deve ganhar mais do que um que o não seja) ou o critério “necessidade” (um trabalhador com uma família numerosa deve ter um salário superior ao de um trabalhador solteiro). O mercado não faz afectações por critérios distintos dos do preço. Mas, por confronto com os critérios “mérito” ou “necessidade”, a afectação de recursos realizada pelo mercado pode não ser justa, i.e., pode não ser equitativa. Esta preocupação de justiça, segundo critérios desejados pela sociedade, pode originar medidas de política com implicações na afectação de recursos, como vimos no capítulo 4. Mas pode haver medidas de política que, dirigidas © Universidade Aberta 161 à equidade, comprometem o objectivo da eficiência. E tal não é desejável. Vejamos a situação com mais cuidado. Há dois princípios conhecidos de equidade, como vimos no capítulo 4. Segundo o princípio da equidade horizontal, duas pessoas em circunstâncias iguais devem ser tratadas de forma adequadamente igual. Segundo o princípio da equidade vertical, duas pessoas em situações diferentes devem ser tratadas de forma adequadamente diferente. Quando estamos a pensar na equidade na distribuição dos recursos, resultante das afectações feitas pelo mercado, e questionarmo-nos sobre se são (ou não) justas, ou equitativas, estamos a pensar que elas podem comportar diferenças que não sejam aceitáveis pela sociedade, devendo reduzir-se. Assim sendo, faz todo o sentido que quando nos referimos a medidas redistributivas de rendimento elas se refiram a redistribuição dos que têm mais para os que têm menos recursos, atingindo como resultado diferenças aceitáveis (por exemplo, segundo o mérito ou segundo a necessidade, como vimos atrás). Há duas formas fundamentais de actuar com vista a este objectivo. Uma delas é através dos impostos. Outra é através da despesa do Estado, produzindo serviços e fornecendo-os gratuitamente (serviço nacional de saúde, por exemplo) ou através de subsídios ou pensões (subsídio de desemprego, prestação do rendimento social de inserção, pensão de reforma, etc). Um imposto constitui uma receita do Estado, que este pode decidir afectar de uma forma politicamente desejada e, portanto (se essa for a preocupação política) de forma justa, permitindo melhorar (tornar equitativa) a distribuição desses recursos. Há essencialmente dois tipos de impostos: os que incidem directamente sobre as pessoas, através do seu rendimento (impostos directos) e os impostos que incidem indirectamente sobre as pessoas (impostos indirectos), porque incidem directamente sobre os bens (por exemplo o imposto sobre o tabaco ou sobre a gasolina, ou o IVA). Os impostos indirectos actuam sobre os preços. Isto significa que o Estado, ao criar ou alterar impostos indirectos, está a actuar, de forma coerciva, sobre o instrumento por excelência de que o mercado faz uso no seu processo de afectação de recursos (o preço), deixando que ele actue livremente. Daí dizer- –se que este tipo de actuação é distorcedora da eficiência. Estamos então já perante uma conflitualidade entre equidade e eficiência. Se o Estado quiser usar a tributação para fazer correcções da repartição dos recursos, se o fizer através de imposição indirecta terá efeitos negativos sobre a eficiência. A forma de o fazer é através dos chamados impostos lump-sum, isto é, impostos de montante fixo, de que foi exemplo o poll-tax no Reino Unido. Uma forma de fazer correcção da desigualdade, promovendo a equidade sem ter efeitos sobre a eficiência, na medida em que não actua sobre o preço, é através de impostos directos, por exemplo o IRS. Mas há quem considere que esta actuação pode originar perdas de eficiência, mas por outros motivos. © Universidade Aberta 162 São os custos da redistribuição, segundo o qual, se a actuação fiscal origina perdas no processo (apenas uma parte do rendimento “retirado” ao rico for para o pobre), em nome da igualdade pode originar-se custo de eficiência. Ou, outro argumento, um aumento da carga fiscal sobre a classe média, ou sobre a população com mais rendimento, pode originar redução de incentivo à poupança ou ao trabalho e, portanto, reduz a eficiência, originando uma afectação de recursos menos produtiva (menos investimento ou menos trabalho). Outra forma de actuação das políticas públicas visando a correcção da distribuição dos recursos é através de transferências do Estado para as famílias. E também a este nível podemos encontrar argumentos contrários à criação de medidas de política de redistribuição, atendendo aos efeitos adversos que pode ter sobre a eficiência. Um exemplo que é frequentemente citado é o subsídio de desemprego. Ao atribuir o direito a este subsídio a quem estiver desempregado, o Estado está a garantir que haja rendimento de substituição do salário em caso de este não ser pago por paragem involuntária da actividade profissional devida a desemprego. A existência de desem prego é clara mente um sintoma de não eficiência: há recursos disponíveis que não estão a ser utilizados na produção. A concessão de um subsídio de desemprego, se o for com regras de acesso pouco restritivas (por exemplo, não exigir tempo prévio de inscrição na Segurança Social e por tempo ilimitado, ou com um limite bastante alargado) e generosas (que garanta uma taxa de substituição de rendimento elevada), esta concessão reduz bastante o incentivo das famílias na procura de emprego. Ou, dito de outra forma, não incentiva à redução da eficiência, ou incentiva ao aumento da ineficiência. Daí que, em geral, estas medidas se caracterizem por alguma restrição no acesso (por exemplo, exigir algum tempo mínimo de desconto para a Segurança Social), ser concedido por um tempo limitado (por exemplo, por um ano, ou dois anos), exigir algum esforço do desempregado (procurar emprego, deslocar-se a um centro de emprego, ter actividades de formação profissional) e não ser muito generosa (subsídio de desemprego de valor não muito elevado). Estamos assim num situação em que a actuação de políticas sociais com objectivos de correcção das desigualdades se defronta com a possibilidade de gerar efeitos preversos sobre a eficiência. Qualquer economia deve ser eficiente. Isto significa que a afectação de recursos está a ser feita da melhor maneira, para permitir os melhores resultados possíveis. É nestes termos que, mesmo no plano internacional, esta questão se coloca quando se reivindicam aumentos de competitividade nos mercados internacionais, ou no plano nacional quando desejamos que, desta forma, sejam mais elevados, e com mais valor, os recursos obtidos pela actividade económica (país e regiões mais ricas). Mas também se pretende que esses recursos estejam equitativamente distribuídos. Ou, como também é frequentemente defendido, que haja internamente (entre regiões, entre grupos © Universidade Aberta 163 sociais, entre gerações) coesão social. O resultado deste trabalho teórico é que pode haver conflitualidade entre equidade e eficiência ou, como também se ouve frequentemente no discurso económico e político, conflitualidade entre competitividade e coesão social. Não é matéria pacífica, esta conflitualidade. Quer no plano teórico quer no plano da política económica e social. Em primeiro lugar porque, na verdade, não existem mercados de concorrência perfeita, pelo que não existem mecanismos que garantam soluções de eficiência nos mercados. Os fracassos de mercado exigem, da actuação pública, produção de serviços e actuações correctivas de eficiência que, frequentemente, andam a par, conjuntamente, com actuações também correctoras da desigualdade (a construção de estradas, a existência de serviços públicos de educação e saúde, existência de segurança social pública, etc). No plano da política (económica e social), por outo lado, é frequente ouvirem-se argumentos anti-redistribuição que têm uma natureza eminentemente ideológica, pois não assentam em hipóteses devidamente verificadas na observação da realidade. Por exemplo, o que fazer em matéria de crescimento: deve aumentar-se a desigualdade do rendimento para fomentar a poupança e o investimento e assim possibilitar um maior crescimento? Ou, alternativamente, deve-se diminuir a desigualdade pois, desta forma haverá mais incentivos à existência de trabalhadores com mais formação escolar e, portanto, aumentar o potencial de crescimento económico do país? Em muitas destas situações (no primeiro caso de conflitualidade, no segundo caso não) a relação entre eficiência e equidade ora está marcada por posições ideológicas distintas ou carece de fundamentação suficiente para sustentar os argumentos que os suportam. E assim permanece como uma das mais conhecidas conflitualidades em teoria económica, e que as lança também para o terreno da política económica e social. Leituras complementares Em geral os manuais de Política Social não abordam a sua fundamentação económica em tão grande profundidade quanto é feita neste capítulo. A opção seguida foi dar uma orientação à exposição teórica da fundamentação da Política Social idêntica à que é dada, para a Política Económica, numa obra recente: • Acocella, N. (1998) The Foundations of Economic Policy. Cambridge University Press. É um livro de fundamentação de política económica. Mas segue uma orientação e tem um conteúdo que é muito útil (pois tem aspectos comuns) para a fundamentação económica da Política Social. Aconselha-se a leitura do Capítulo 5 (“Social preferences and institutions”), onde o autor apresenta © Universidade Aberta 164 os teoremas fundamentais da economia do bem-estar. Aconselha-se também a leitura do Capítulo 6 (“Market failures: microeconomic aspects”), sobre fracassos de mercado. Para uma abordagem microeconómica da actuação do Estado, fundamentando as políticas públicas, aconselha-se a consulta da obra: • Connolly, S., A. Munro (1999) Economics of the Public Sector. Prentice Hall. em particular os capítulos 2 (“Economic Rationales for the State”), 3 (“Equity and Efficiency”), 4 (“Public Goods”) e 5 (“Externalities”). O livro segue uma abordagem rigorosa mas simples, de leitura fácil para quem não tiver formação matemática. O livro seguinte destina-se a um público com formação económica e que se interesse pelas temáticas da Política Social. Voltaremos a referir-nos a ele no próximo capítulo, onde ele será recomendado a propósito do fracasso de mercado resultante da assimetria de informação nos mercados e o seu efeito nas medidas de Política Social: • Rosner, P. (2003) The Economics of Social Policy. Edward Elgar. Palavras­chave Ao longo deste capítulo foram utilizados vários conceitos que formam um glossário que vai sendo enriquecido ao longo do livro. Sugere-se e recomenda-se que os leitores redijam pequenos textos de definição de alguns dos conceitos abaixo descritos e que constituem as palavras-chave que ajudam a identificar o conteúdo desde capítulo. eficiência eficiência no consumo, na produção, eficiência global fracasso de mercado bens públicos externalidade, positiva, negativa bem de mérito princípio de Pareto © Universidade Aberta 165 Questões para revisão e reflexão 1. Aponte a relevância e também as limitações do princípio de Pareto para estabelecer ordenações sociais que determinem a existência de situações de eficiência económica. Pode considerar-se que eficiência é um conceito isento de juízos de valor? 2. Discuta os conceitos de eficiência e de equidade, confrontando-os com a dicotomia, que a Política Social estabelece, entre soberania do consumidor e direito social de cidadania. 3. Diga em que medida o 2º Teorema Fundamental da Economia do Bem- –Estar identifica a ausência de objectivos de equidade no funcionamento dos mercados e, nesses termos, permite fundamentar a actuação das políticas públicas com objectivos de equidade. 4. Aponte razões para que o ensino obrigatório seja fornecido gratuitamente numa sociedade, já não havendo consenso relativamente ao ensino universitário, especial mente para níveis mais avançados de formação. 5. Acha que pode haver lugar a alguma fundamentação económica para que exista um Serviço Nacional de Saúde gratuito em todas as especialidades? © Universidade Aberta Página intencionalmente em branco © Universidade Aberta 6. Informação Assimétrica, Incerteza e protecção de Riscos Sociais © Universidade Aberta Página intencionalmente em branco © Universidade Aberta 169 Sumário 6.1 Incerteza e riscos sociais 6.2 Aversão ao risco: uma análise formalizada 6.3 Mercado de seguros: equilíbrio competitivo 6.4 Fracassos de mercado e riscos sociais 6.5 Selecção adversa, soluções do mercado e intervenção pública 6.6 Risco moral e políticas sociais Leituras complementares Palavras-chave Questões para revisão e reflexão © Universidade Aberta 170 Objectivos O que se espera da leitura deste capítulo • Que os leitores conheçam o conceito de risco social e consigam enquadrar teoricamente as várias situações em que a Política Social é requerida para fazer face a estes riscos, identificando as várias modalidades de fracasso de mercado em que podem incorrer para a sua protecção; • Que os leitores aprendam o conceito de selecção adversa e a sua aplicação a situações de riscos sociais em que tal fenómeno poderia ocorrer se fosse adoptada uma solução de mercado, conhecendo assim a fundamentação da segurança social obrigatória contra riscos sociais; • Que os leitores conheçam o conceito de risco moral e percebam a sua aplicação a áreas da política social em que possa ocorrer, sabendo fundamentar actuações de política dirigidas à sua eliminação. © Universidade Aberta 171 Uma das razões por que uma solução de mercado pode não ser eficiente (e estamos, então, perante um fracasso de mercado) é a possível existência de informação imperfeita em alguns mercados. Isso acontece quando os agentes económicos nele intervenientes (do lado da oferta e/ou do lado da procura) têm um conhecimento insuficente sobre as características do bem, em particular quando esse conhecimento é diferente entre os agentes que procuram e os agentes que oferecem o bem. Esse conhecimento desigual (informação assimétrica sobre o bem) torna difícil a realização de trocas. Violam-se hipóteses fundamentais do mercado de concorrência perfeita, originando por isso situações de ineficiência. É um fenómeno que ocorre nas transacções de várias categorias de bens numa sociedade, muito em especial nos mercados de seguros. Estes mercados existem porque há agentes económicos que têm aversão ao risco e pretendem obter, através da actividade seguradora, protecção económica contra esses riscos. Alguns dos riscos que se defrontam nas sociedades modernas são riscos sociais, que podem pôr em causa a realização de direitos sociais. A existência de fracassos de mercado na protecção contra estes riscos constitui então uma razão para a intervenção do Estado na Política Social. É desta matéria que vamos tratar neste capítulo. 6.1 Incerteza e riscos sociais Na vida corrente defrontamos acontecimentos com grau diverso de previsibilidade. Alguns são perfeitamente previsíveis, que temos a certeza que vão acontecer. São acontecimentos certos, determinados por alguma lei da natureza: à noite sucede o dia, ao outono sucede o inverno, amanhã estou mais velho. Outros acontecimentos não são certos, podem ou não acontecer. São acontecimentos contingentes, em que se encontra presente algum factor aleatório na sua origem. Não sabemos se amanhã haverá algum terramoto em Lisboa. Nem sabemos se amanhã choverá no Porto. Também não sabemos se um dia a nossa casa terá um incêndio ou se de hoje a um ano estaremos desempregados. Trata-se de situações distintas quanto à sua importância para a nossa vida, mas também de tipos diferentes de previsibilidade. Podemos dizer que a ocorrência de um terramoto é um fenómeno incerto, cuja probabilidade de ocorrência não é conhecida nem pode ser determinada. Estamos numa situação de incerteza. É diferente a previsibilidade da ocorrência de chuva no Porto. Os serviços de meteorologia conseguem prever o tempo nas várias regiões do país e podemos, com base nessa previsão, ter uma ideia tecnicamente fundamentada sobre a probabilidade de esse fenómeno ocorrer amanhã naquela cidade. Não estamos, neste caso, numa situação de incerteza, já que a probabilidade de ocorrência do acontecimento é conhecida, ou pode ser determinada. © Universidade Aberta 172 Estamos numa situação de risco. Não sabemos se algum dia teremos um incêndio na nossa casa, embora se possa conhecer, tendo em consideração os registos históricos das ocorrências, qual a probabilidade de uma casa com aquelas características e naquela localização ter um incêndio, por exemplo nos próximos 10 anos. A existência de incerteza nos factos correntes da vida (de probabilidade de ocorrência desconhecida, impossível de determinar) deve originar, da nossa parte, comportamentos de precaução, evitando a exposição ao perigo da sua ocorrência, e pouco mais. Mas os acontecimentos de risco (de probabilidade de ocorrência conhecida, possível de determinar), podem justificar, da nossa parte, algo mais do que precaução. Tratando-se de acontecimentos que podem originar perdas materiais (perda do valor da casa em caso de incêndio, perda do salário em caso de desemprego), um agente económico pode evitar a perda, ou reduzir o seu valor, fazendo um contrato de seguro. Consiste na transacção de um serviço de seguro de um bem material, com um certo valor, em que, por um preço fixado entre a empresa de seguros e o agente segurado (proprietário da casa), esta empresa se compromete a dar a esse agente a parte contratada do valor da casa (que pode ser a totalidade, se for essa a natureza do contrato) no caso de ocorrer o acontecimento que origine essa perda (o incêndio). No exemplo dado estamos perante um risco que pode ter origem natural ou humana. Há outros acontecimentos que podem ter natureza social (já vamos perceber o que tal significa), e aos quais chamamos de risco social. Vejamos alguns exemplos: risco de desemprego, que origina a perda do salário, o risco de doença, que origina a perda de salário e um aumento das despesas com cuidados de saúde, o risco de não obtenção de rendimento de actividade económica em resultado da longevidade para além da idade activa. Vejamos porque designamos de risco social a ocorrência de tais situações. Trata-se, em primeiro lugar, de um conjunto de eventos (desemprego, doença, longevidade) que, traduzindo-se em perda temporária de rendimento (desemprego, doença) ou perda permanente (longevidade), dá origem à não realização de direitos sociais: o direito a um rendimento regular e suficiente para satisfazer as necessidades humanas. Estes acontecimentos fazem interromper (de forma temporária ou permanente) o fluxo regular do rendimento ao longo da vida. Trata-se, além disso, de uma não realização de direitos sociais que resulta do modo de organização social da produção de rendimento (da actividade) que faz cessar essa produção de rendimento se algum destes acontecimentos (desemprego, doença, longevidade) ocorrerem. Vamos analisar uma situação de risco para a qual possa haver produção de um serviço de seguro, isto é, de cobertura material desse risco. Vamos então analisar em que circunstâncias a produção desses serviços é feita em condições de eficiência, e porque é que a assimetria de informação própria © Universidade Aberta 173 destes mercados origina situações de ineficiência. Tratando-se de riscos sociais, estas situações traduzem-se na não realização de direitos sociais. A intervenção do Estado é então necessária, assumindo diferentes formas consoante a natureza dos factores que determinam essas situações de ineficiência. 6.2* Aversão ao risco: uma análise formalizada Consideremos um agente económico que defronta uma situação de risco, em que a ocorrência de algum acontecimento contingente, não certo mas com uma probabilidade de ocorrência conhecida, ocasione uma perda material para esse agente. Se esse agente for racional (isto é, considerar as informações disponíveis para tomar as melhores decisões para o seu interesse próprio), então terá capacidade de valorizar os acontecimentos contingentes para tomar decisões de protecção contra esses riscos. As deciões que venha a tomar dependem do grau de aversão ao risco deste agente. Consideremos que um agente económico é proprietário de um bem que tem o valor X. Poderá ocorrer um acontecimento (um incêncio ou qualquer outro tipo de acidente) que origine a perda de uma parte do valor do bem. Vamos supor que este tipo de acidente origina uma perda de valor L, em que L X≤ . Se L = X isto significa que a perda seria total. Em resultado dessa perda, o valor do bem reduz-se para Y = X – L. Há assim dois estados em que o bem se pode encontrar, que vamos designar por estado bom (de valor igual a X, situação em que não há perda) e por estado mau (de valor Y < X, situação após a perda resultante desse acontecimento). Vamos admitir que a distribuição de probabilidades de ocorrência desse acontecimento é conhecida. Seja π a probabilidade de ocorrer o estado mau (i.e., ocorrer a perda de L) e seja (1 - π ) a probabilidade de ocorrer o estado bom (i.e., não ocorrer a perda de L). Admitamos que a utilidade do agente é uma função crescente e côncava do valor do bem, U(.), em que U(X) é a utilidade do agente no estado bom e U(Y) é a utilidade do agente no estado mau. O agente defronta-se assim perante uma situação contingente, como se de um jogo de azar (lotaria) se tratasse, expressa como C (X, Y; , 1 )= π − π , sendo a utilidade esperada da situação contingente para este agente definida como: (6.1) ( ) ( ) ( )E U C (1 ) U X U Y= − π ⋅ + π⋅   * O leitor poderá passar à secção 6.4 se pretender uma abordagem menos forma- lizada. © Universidade Aberta 174 Isto significa que a utilidade esperada desta situação contingente é a média aritmética da utilidade, para o agente, do bem com o valor que tem nos dois estados, ponderada pelas probabilidades de ocorrência desses estados. Em contrapartida o valor esperado do bem ou situação contingente C, é dado por: (6.2) E(C) (1 ) X .(X L)= − π ⋅ + π − ou seja, a média aritmética do valor do bem nos dois estados, ponderada pelas respectivas probabilidades de ocorrência desses estados. O agente consegue comparar a utilidade esperada da situação contingente, E[U(C)] , com a utilidade do valor esperado da situação contingente, U[E(C)] . Consoante o resultado dessa comparação, assim podemos apreciar a forma como o agente avalia o risco. Se o agente prefere o valor esperado da situação contingente (o valor esperado do “jogo”, U[E(C)] ) em vez da situação contingente propriamente dita (o “jogo” C, E[U(C)] ), então o agente tem aversão ao risco. E isso significa que estará disposto a pagar para estar numa situação em que não tenha perda, em vez de arriscar defrontar a possível perda. Diz-se então que o agente tem aversão ao risco se a utilidade esperada desta situação contingente for inferior à utilidade do valor esperado da situação contingente, isto é: (6.3) ( )E U C U[E(C)]<   ou seja: (6.4) O agente gosta do risco (é “risk lover”) se a utilidade esperada desta situação contingente for superior à utilidade do valor esperado da situação contingente, isto é: (6.5) ou seja: (6.6) > @ > @CEUCUE ! > @ > @LXX1UYUXU1E ˜S˜S!˜S˜S ( ) ( ) ( ) ( ) ( )[ ]LXX1UYUXU1 −⋅π+⋅π−<π+⋅π− © Universidade Aberta 175 Também pode ter uma posição de neutralidade face ao risco, se a utilidade esperada desta situação contingente for igual à utilidade do valor esperado da situação contingente, isto é: (6.7) ou seja: (6.8) A Figura 6.1 descreve esta situação, num gráfico onde está representada uma curva de utilidade, crescente e côncava. Em abcissas está representado o valor da riqueza do agente, no estado bom (X) e no estado mau, após a perda (X – L), aos quais correspondem níveis de utilidade representadas em ordenadas. Como se pode ver na figura, em resultado da concavidade da função de utilidade, a utilidade do valor esperado da riqueza do agente, U[E(C)], é superior à utilidade esperada, E[U(C)] desta situação contingente. Figura 6.1 Isto significa que o agente estará disposto a sacrificar parte da sua riqueza para, em troca, obter segurança. O segmento PR representa o valor máximo que o agente está disposto a sacrificar para esse efeito (prémio de risco). > @ > @CEUCUE > @ > @LXX1UYUXU1E S˜S ˜S˜S © Universidade Aberta 176 6.3* Mercado de seguros: equilíbrio competitivo Vamos ver como funciona um mercado de seguros e quais são as condições de equilíbrio competitivo. Admitamos que um agente económico tem um bem no valor de X e defronta um risco de perda do valor desse bem. Vejamos como se formaliza a realização de um contrato de seguro. Estamos a admitir a existência de dois estados sociais, o estado bom (ausência de evento que origina a perda) e o estado mau (ocorrência desse evento, portanto causador da perda). O valor da riqueza do agente será de X no estado bom e de Y no estado mau, em que X > Y, i.e., Y = X – L, em que L é o valor da “perda” (que ocorre no estado mau). Admitamos também que a distribuição de probabilidades de ocorrência do evento causador da perda é conhecida, sendo de π a probabilidade de ocorrer o estado mau (i.e., ocorrer a perda de L) e de (1 - π ) a probabilidade de ocorrer o estado bom (i.e., não ocorrer a perda de L). Vejamos, nestas circunstâncias, o que é um contrato de seguro. O agente contrata um seguro no valor de Z, em que Z L≤ , isto é, em que segura o bem no valor igual ou inferior ao valor da perda L. Este agente paga então um prémio, que corresponde a uma fracção α < 1 do valor seguro. Em contrapartida, o agente obtém da Companhia Seguradora o valor Z (indemnização) no caso de ocorrer o estado mau. Nisto consiste o contrato de seguro que o agente faz com a Companhia Seguradora. Qual é, nestas condições de contrato, a situação do agente nos dois estados? O valor da riqueza do agente no estado bom, que tem a probabilidade (1 - π ) de ocorrer, é X .Z−α . O valor da riqueza no estado mau, que tem a probabilidade π de ocorrer, é X .Z Z−α + . A realização deste contrato de seguro tem efeitos sobre os lucros da Companhia Seguradora. Se designarmos por P os lucros esperados desta Companhia, e se tivermos em consideração que esta empresa paga Z com probabilidade π , recebe .Zα e não paga nada (ausência de evento causador da perda) com probabilidade (1-π ), os lucros esperados desta empresa determinam-se como: (6.9) [ ]P .Z .Z (1 ).0 .Z .Z= α − π + −π = α − π Em situação de concorrência perfeita temos P = 0, pelo que o contrato justo de seguro será quando α=π , isto é, quando o prémio (em percentagem do valor seguro) for igual à probabilidade de ocorrência do evento causador da perda. * O leitor poderá passar à sec- ção 6.4 se pretender uma abor- dagem menos formalizada. © Universidade Aberta 177 Vejamos a situação do agente que faz o contrato de seguro, observando a Figura 6.2. Na situação em que não há seguro, o agente está no ponto N, em que o valor da riqueza é X no estado bom e Y = X – L no estado mau. O segmento de recta NF representa a recta de contrato de seguro, nas condições em que o contrato é realizado, de acordo com o prémio dado como fracção α do valor seguro, Z. O ponto F corresponde a uma situação de seguro completo, isto é, em que Z = L, isto é, em que o valor seguro é igual ao valor integral da perda. Ao longo do segmento NF caminha-se, de N (sem seguro) para F (com seguro completo), de acordo com um dado preço (taxa de prémio) dado, α . Figura 6.2 Vejamos o significado da inclinação da recta de contrato. A inclinação desta recta, obtida como (1 ) α− −α , é igual à taxa marginal de substituição entre os dois estados X e Y no ponto F, que é dada por (1 ) π− −π . Um risco mais elevado (ou seja, uma probabilidade mais elevada de ocorrência do evento causador da perda) traduzir-se-ia, em caso de contrato justo, numa recta de contrato menos inclinada. Um risco mais baixo (probabilidade menor de ocorrência do evento) corresponderia a uma recta de contrato mais inclinada. Analisemos agora a procura de serviços de seguro. Por quanto é que o agente valoriza o facto de estar seguro? A utilidade esperada de Z é dada por: 45.º © Universidade Aberta 178 (6.10) [ ]E U(Z) (1 ).U(X .Z) .U(Y .Z Z)= − π −α +π −α + e o valor óptimo de seguro Z será dado pela condição d E[U(Z)] 0 dZ = , de onde se obtém: (6.11) ´ ´ .U (Y .Z Z) (1 ).U (X .Z) 1 1 π −α + α π= = − π −α −α − π pela condição de contrato justo de seguro, o que implica que seja (6.12) ´ ´ U (Y .Z Z) 1 U (X .Z) −α + = −α de onde se obtém: Z = L, i.e., situação de seguro completo. Conclui-se então que um agente económico racional com aversão ao risco fará um seguro completo no caso de um seguro justo, isto é, em que o prémio (em % do valor seguro), α seja igual à probabilidade de ocorrência do evento, π . Esta é a solução de mercado concorrencial de seguros. Com informação perfeita, o equilíbrio de mercado competitivo tem lugar se o preço do seguro (prémio, medido em percentagem do valor seguro) for igual à probabilidade de ocorrência do evento que origina a perda (contrato justo de seguro). Nestas circuntâncias, o agente económico racional com aversão ao risco fará um contrato de seguro completo, isto é, fará um seguro pelo valor total da perda. Vamos agora centrar a nossa atenção nos riscos sociais e ver em que medida ocorrem fracassos de mercado de seguros para garantir a sua protecção. Veremos que, quando tal ocorre, tem de haver lugar a intervenção dos poderes públicos. Veremos também qual o tipo mais adequado de intervenção em relação a cada tipo de fracasso de mercado. 6.4 Fracassos de mercado e riscos sociais Alguns eventos contingentes podem ter efeitos preversos sobre a realização de direitos sociais. Aqueles que nos vão merecer atenção são os que podem originar perda de rendimento ou comprometer a regularidade dos fluxos de rendimento recebidos pelas pessoas que a ele têm direito e, assim, podem ver © Universidade Aberta 179 ameaçada a realização desse direito. Vamos ver como, em relação a alguns eventos contingentes com esses efeitos, a realização de contratos de seguro defronta a existência de fracassos de mercado. A origem do rendimento dos agentes encontra-se na actividade económica que realizam, especialmente pelo trabalho por conta de outrém através de uma relação salarial. Um dos eventos que pode originar a não obtenção do rendimento é o envelhecimento que, ao terminar a carreira laboral de um agente, origina também a falta de rendimento desse agente. Outro evento é o surgimento de uma incapacidade de trabalhar ou uma impossibilidade temporária ou permanente devido a doença. Outro factor que origina perda de rendimento salarial é o desemprego. Estes eventos, apresentados como riscos sociais, são apresentados no Quadro 6.1 (seguindo, com adaptação, CONNOLLY & MUNRO, 1999:298). Quadro 6.1 – Tipologia de riscos sociais e de fracassos de mercado de seguros Riscos sociais Selecção adversa Risco moral Miopia Não independência de eventos Velhice x Incapacidade x Doença x Desemprego x x x Intervenção apropriada Pooling obrigatório Segurança Social Seguro obrigatório Segurança Social Fonte: CONNOLLY & MUNRO, 1999:298 (adaptado) A possibilidade de realizar contratos de seguro que protejam os agentes dos seus efeitos sobre o rendimento, garantindo a sua substituição, defronta fracassos de mercado associados a informação imperfeita. Um dos factores que origina o não funcionamento do mercado é a miopia, que consiste numa situação em que o próprio agente não conhece a probabilidade de ocorrência do evento ou, eventualmente conhecendo-a, não valoriza correctamente os riscos em termos dos efeitos que têm sobre o seu rendimento. Estamos então numa situação de informação imperfeita do próprio agente. É uma situação que acontece relativamente ao efeito da velhice sobre o fluxo de rendimento. Alguns agentes tomam precauções, preparando a sua segurança económica na velhice, poupando e assim constituindo reservas © Universidade Aberta 180 que podem utilizar quando, por razões de idade, não possam trabalhar. Mas pode haver agentes que o não façam, subestimando o efeito da velhice sobre o rendimento. Por isso se designa de “miopia” este fenómeno. Torna-se assim necessária a intervenção dos poderes públicos, pois essa intervenção é feita em nome de um direito social: direito a ter rendimento suficiente e recebido regularmente ao longo de toda a vida. Isso significa que estamos a encarar o seguro de rendimento, que proteja o trabalhador do efeito do envelhecimento sobre o rendimento, como um bem de mérito. A solução mais conveniente é a de realizar seguro obrigatório. Isto é, o Estado impõe uma decisão ao agente, não respeitando portanto as preferências de alguns agentes. É o que hoje acontece em relação aos sistemas modernos de Segurança Social, com a contribuição obrigatória para esses sistemas pelos trabalhadores por conta de outrém, como percentagem legalmente fixada do seu salário. Outro fracasso de mercado tem lugar quando a ocorrência de um evento que origine um estado mau para algum agente aumente a probabilidade de originar um estado mau para outros agentes. Estamos numa situação de não independência de eventos. Acontece, com frequência, em relação ao fenómeno do desemprego. A ocorrência de uma situação individual de desemprego, quando tem lugar, tem lugar frequentemente de forma colectiva (afecta uma empresa, um ramo de actividade, uma região, um sector profissional). Isto tem efeito no funcionamento do mercado. De facto, a ocorrência de desemprego por falência de uma empresa, por exemplo, afecta todos os trabalhadores da empresa. Significa que os riscos individuais estão positivamente correlacionados pelo que faria pouco sentido, em termos económicos, fazer-se um seguro individual para proteger alguém de um risco que afecta um grupo. A intervenção mais adequada é o seguro ser feito para todo o grupo. Quando falamos no desemprego, como fenómeno macroeconómico, que diz respeito à sociedade no seu conjunto, a solução adequada é, então, a segurança social, tal como os sistemas modernos contemplam, em que todos os trabalhadores descontam uma percentagem fixada legalmente do seu salário para ter garantia de subsídio de desemprego se tal ocorrer. Outros factores que tornam não eficiente o funcionamento do mercado de seguros são o fenómeno da selecção adversa e o do risco moral. A estes dois fenómenos vamos dedicar alguma atenção à sua explicação teórica mais adiante neste capítulo. Vejamos, entretanto, em que consistem e como surgem em relação a alguns riscos sociais. O fenómeno da selecção adversa tem lugar quando a entidade seguradora não conhece correctamente os riscos dos agentes que a procuram para realizar contratos de seguros. Há informação imperfeita, de natureza assimétrica: o agente que pretende fazer o contrato de seguro conhece a probabilidade de ocorrência do evento causador da perda. Todos os que procuram essa empresa conhecerão a sua própria probabilidade de ocorrência do evento. Cada agente conhecerá o seu próprio risco. © Universidade Aberta 181 Pode acontecer, em alguns mercados, que os agentes em presença (do lado da procura e do lado da oferta) tenham um conhecimento desigual sobre o bem transaccionado. Isto acontece com frequência em alguns mercados, tipicamente nos mercados de bens em segunda mão: quem vende sabe o que está a vender; quem compra não conhece bem o que está a comprar. Acontece também nos mercados de seguros. Pode acontecer que a empresa seguradora não consiga diferenciar os agentes em função do risco. Quem pretende fazer um contrato de seguro de acidentes conhece o seu próprio comportamento nas situações que o podem originar (condução automóvel, por exemplo). Mas a empresa seguradora não conhece. Há, portanto, informação assimétrica entre os agentes segurador e segurado. Há informação imperfeita no mercado. Ora sabe-se que, existindo informação perfeita, num mercado concorrencial, haveria lugar a um seguro completo através de um contrato justo de seguro, em que o prémio de seguro (em percentagem do valor seguro) seria igual ao risco (em termos de probabilidade de ocorrência do evento causador da perda). Haveria assim lugar para a realização de contratos de seguro em que cada agente pagaria um prémio que reflectisse o risco que caracteriza cada agente. Mas se a empresa não consegue (por falta de informação) distinguir os riscos, não consegue diferenciar os prémios de seguro. Nestas circunstâncias, em situação de riscos diferenciados mas desconhecidos pela empresa seguradora, a solução costuma ser, não havendo alternativa, fixar um prémio individual de seguro que reflicta, não o risco individual do agente, mas o risco médio dos agentes que procuram o seguro. Então, os agentes que defrontam um risco elevado pagarão um prémio de seguro inferior ao que corresponderia ao valor do seu risco. Tenderão a sobre- –segurar-se. Os indivíduos com um risco baixo, pagarão um prémio superior ao que corresponderia à sua situação de equilíbrio. Tenderão a sub-segurar-se. Haverá, assim, perdas de eficiência através desta solução. Todos pagaram um prémio em função das características do conjunto (média) dos segurados, e não estritamente das características de cada um dos agentes segurados. Há uma selecção adversa dos indivíduos segurados. É um fenómeno que tem lugar em relação ao risco de doença ou incapacidade ou desemprego (a entidade seguradora dificilmente conheceria as características individuais de cada agente). A solução de “pooling” obrigatório será a mais adequada, sempre que seja impossível diferenciar os riscos e portanto o valor dos prémios de seguro. Esta solução consiste em obrigar os agentes segurados a pagar uma contribuição para os sistemas de segurança social como percentagem igual do seu salário (o valor seguro). Não há diferenciação entre agentes segurados, tomando-se como referência o conhecimento que se tem do conjunto dos trabalhadores. Há situação de risco moral quando, tendo um contrato de seguro sido feito com base no conhecimento do risco, reflectindo no prémio a probabilidade de ocorrência do evento causador da perda, possa haver, por parte do agente segurado, após a realização deste contrato, uma alteração de comportamento © Universidade Aberta 182 que origine uma alteração da probabilidade desta ocorrência, aumentando esta probabilidade. É fácil imaginar situações deste tipo se, por exemplo, alguém que tenha feito um seguro de incêndio da sua residência ter passado, após a realização desse contrato, a ser menos cuidadoso com a segurança da sua casa. Ao contrário da selecção adversa, em que há um desconhecimento a priori da probabilidade de ocorrência do evento, no caso de risco moral há um desconhecimento a posteriori (após a realização do contrato) que tem também efeitos na eficiência do mercado de seguros. Na verdade, por alteração dos comportamentos de risco, o preço fixado (prémio de seguro) deixou de reflectir as características do serviço transaccionado (risco). O risco moral é de grande relevância em termos sociais, pois pode ocorrer em relação a alguns riscos sociais. Um deles é o risco de desemprego. Vejamos porquê. Em situação de desemprego, um trabalhador que tenha realizado um seguro de desemprego tem direito, por esse facto, a receber um subsídio de desemprego que é um rendimento de substituição: substitui o rendimento salarial não recebido devido ao desemprego. Sendo um rendimento de substituição, a sua atribuição pode ter, como efeito, um desincentivo à procura de emprego. Se tal acontecer, este comportamento de desinteresse em procurar emprego agrava o próprio fenómeno do desemprego, aumentando o risco. A solução para comportamentos deste tipo é o de ser o Estado, em nome de toda a sociedade, a realizar este seguro: segurança social. Isto não significa que é o facto de ser o sistema de segurança social a realizar este seguro que elimina os comportamentos de risco moral. Mas a actuação do Estado permite actuação reguladora, obrigando os desempregados a seguirem procedimentos desincentivadores deste comportamento (obrigatoriedade de visita periódica aos centros de emprego, obrigatoriedade de seguir formação profissional, etc). Vamos ver, de seguida, os fenómenos de selecção adversa e de risco moral, na sua fundamentação teórica, posssibilitando assim um conhecimento mais sólido desta matéria. 6.5 Selecção adversa, soluções do mercado e intervenção pública Vimos atrás que o fenómeno de selecção adversa ocorre quando, não existindo informação completa sobre o risco coberto que permita a diferenciação do prémio devido às diferenças de grau de risco dos segurados, o prémio reflectirá o risco médio, originando provisão não eficiente do serviço de seguro. Vamos analisar seguidamente este fenómeno retomando a formalização apresentada anteriormente. © Universidade Aberta 183 Consideremos que, na presença de um dado risco, sendo conhecida a probabilidade de ocorrência de um evento causador de uma perda, existem dois grupos de risco. Vamos representar esses dois grupos de risco na Figura 6.3, através de duas curvas de indiferença. Há um grupo de agentes económicos caracterizados por serem de risco elevado, aos quais corresponde a curva de indiferença Ih (com uma tangente à curva de indiferença no ponto E menos inclinada). Outro grupo é de risco reduzido, tendo uma curva de indiferença Il (com uma tangente à curva de indiferença no ponto F mais inclinada). Ambos têm comportamento de aversão ao risco e, como agentes racionais, irão portanto preferir ter seguro completo. Figura 6.3 Se houver informação sobre o grupo de risco a que pertence cada indivíduo que pretenda segurar-se e se as empresas seguradoras conseguirem identificar os riscos reduzidos e os riscos elevados, então a situação de seguro actuarialmente justa conduz aos pontos de equilíbrio E e F. O ponto E corresponde ao ponto de equilíbrio do grupo de risco elevado (inclinação da tangente ao ponto menos inclinada) e o ponto F ao de risco reduzido (inclinação da tangente ao ponto mais inclinada). São os pontos a que correspondem seguros completos. O prémio de seguro de risco elevado seria maior (e, por ser um contrato de seguro justo, seria igual à probabilidade de ocorrência do evento causador da perda) do que o prémio de seguro do grupo de risco reduzido (pelos mesmos motivos, igual à probabilidade de ocorrência do evento causador da perda). Portanto, se os riscos forem facilmente identificáveis, as condições de mercado concorrencial levam a que os agentes económicos racionais com aversão ao risco façam seguros © Universidade Aberta 184 completos, sendo os contratos feitos com prémios de seguros que reflectem as diferenças de probabilidade de ocorrência do evento causador da perda. Mas se os indivíduos de risco elevado pudessem comprar serviços de seguro dirigidos aos riscos reduzidos, prefeririam o ponto F (prémio de seguro mais baixo) relativamente a E (o “seu” ponto de equilibrio, com prémio de seguro mais elevado). Portanto, se os riscos não forem facilmente identificáveis, estes contratos não são compatíveis em termos dos incentivos que comportam, isto é, as regras em que assentam não são compatíveis com os comportamentos que geram e, portanto, não são equilíbrios potenciais. O que seriam contratos compatíveis em termos de incentivos (incentive compatible)? Vejamos a Figura 6.4. Seria quando todos comprassem o mesmo contrato (pooling equilibrium, ponto G), ou quando houvesse contratos diferentes e cada um preferisse o seu a outro alternativo (separating equilibrium, pontos E e F). Figura 6.4 O problema da selecção adversa surge quando as empresas seguradoras não conseguem identificar a que grupo pertencem os vários indivíduos e, por isso, não conseguem oferecer contratos diferenciados entre os vários indivíduos. Nestas condições, poderá não ser possível alcançar nenhuma destas formas de equilíbrio (pooling ou separating). Vejamos atentamente o pooling equilibrium, no ponto G. Sabemos que não é um ponto eficiente, desincentiva os grupos de baixo risco a efectuarem seguros (pois deveriam pagar um prémio inferior) e incentiva os grupos de risco elevado a um excesso de serviços de seguro (pois deviam pagar um prémio mais elevado). Mas os pooling equilibrium são soluções instáveis. Vejamos de novo a Figura 6.4. Se surgir no mercado uma nova empresa que ofereça um contrato correspondente ao ponto M, os agentes de risco reduzido © Universidade Aberta 185 preferem esse contrato, em M. Os agentes de risco elevado continuam a preferir contato em G. Portanto, só os agentes de risco reduzido fariam contrato. Portanto G não é um ponto de equilíbrio estável. Se a empresa seguradora oferecesse esse contrato, outra seguradora que surgisse no mercado poderia atrair os agentes de risco reduzido para um contrato mais favorável. 6.6 Risco moral e políticas sociais Vejamos agora as situações de risco moral. A existência de risco moral tem lugar quando há possibilidade de as probabilidades serem alteradas pelos contratantes. Retomemos a formulação anterior. Seja conhecido o valor da riqueza de um agente nos dois estados: de valor X no estado bom e de valor Y no estado mau, em que Y = X – L, sendo L o valor da “perda” (estado mau). Seja conhecida a distribuição de probabilidades, sendo π a probabilidade de ocorrer o estado mau (i.e., ocorrer a perda L) e (1 - π ) a probabilidade de ocorrer o estado bom (i.e., não ocorrer a perda L). Admitamos agora que existe a possibilidade de influenciar a probabilidade π através da acção do agente, desenvolvendo algum esforço “e”, ou seja, um conjunto de acções que pode realizar tendo em vista reduzir o risco (medidas preventivas, reforço de precaução), em que: (6.13) (e)π=π , sendo d 0 de π < isto é, a probabilidade de ocorrência do evento decresce com o esforço realizado pelo agentes. A utilidade esperada depende então de “e”, isto é, da magnitude das acções preventivas ou de precaução tomadas pelo agente: (6.14) [ ] [ ]E U (e).U(Y) 1 (e) .U(x) C(e)= π + −π − em que C(e) representa o custo do esforço, crescente em “e”. Obtém-se então: (6.15) [ ] [ ]´ ´dE U (e). U(X) U(Y) C (e) de = − π − − em que, no caso de seguro completo, se tem U(X) U(Y)= . Nesta situação, a expressão entre parêntesis anula-se, e o termo do lado direito torna-se negativo, pois é igual a – C´(e). Então não existe incentivo a realizar qualquer © Universidade Aberta 186 esforço no sentido da redução do risco pois, pela leitura da equação (6.15), um aumento de “e” reduziria a utilidade esperada. Vejamos as implicações da existência de risco moral. Se o risco moral não for reduzido, haverá então mais procura de seguro e o preço poderá ser mais elevado, reduzindo riscos cobertos ou, mantendo o preço, as empresas defrontarão perdas e, portanto, poderá haver diminuição da oferta de serviços de seguros. Como foi dito atrás, o fornecimento de serviços pelo Estado não elimina, por si só, a ocorrência de situações de risco moral. Elas ocorrem em muitas situações relevantes para a Política Social. A atribuição de subsídio de desemprego foi já exposta atrás, em que este rendimento de substituição pode desincentivar o desempregado a acções que reduzam a probabilidade de estar desempregado, como sejam tentativas de encontrar um emprego através de visitas a agências de emprego. Podem ocorrer situações de risco moral na prestação gratuita de serviços de saúde pelo Serviço Nacional de Saúde em que, por serem gratuitos, não desincentiva os utentes a visitar centros de saúde ou hospitais mesmo em casos de sintomas não graves ou urgentes de doença. A solução para a situação de risco moral consiste em criar incentivos para aumentar “e”, através de várias formas de actuação, mais facilitadas relativamente a serviços prestados por entidades públicas, dado o seu poder coercivo. Contam-se, entre elas, medidas de acompanhamento e controlo de políticas como por exemplo, no caso das medidas passivas de emprego (subsídio de desemprego), a obrigatoriedade de visitar centros de emprego, responder a anúncios de emprego, frequentar cursos de formação profissional. Outra forma de actuar, por exemplo no caso de serviços de saúde gratuitos, consiste em impor algum pagamento, deixando de ser completamente gratuito. Isto acontece, por exemplo, na criação de taxas moderadoras na saúde. A lógica desta actuação é a seguinte. Quando um utente se compara no seu estado bom (X) e no estado mau (Y), o incentivo a tomar medidas de precaução ou prevenção são tanto maiores quanto maior for a diferença U(X) – U(Y). Uma forma de aumentar esta diferença consiste em diminuir Y relativamente a X. Uma forma de o fazer é impor um custo adicional (taxa moderadora) quando o utente está no estado mau (de visita a uma urgência hospitalar). Os riscos sociais que foram tratados neste capítulo serão mais adiante desenvolvidos quando, noutro contexto, for abordada a Segurança Social e as diversas formas que assumem nos Estados-providência modernos. © Universidade Aberta 187 Leituras complementares A matéria tratada neste capítulo é essencialmente de natureza económica. Recomenda-se a leitura dos seguintes capítulos de um livro já recomendado para o capítulo anterior. Trata-se de um livro que faz uma exposição rigorosa e simples da matéria teórica sobre o risco e o funcionamento dos mercados de seguros, tendo também grande preocupação com as aplicações a políticas públicas concretas, em particular às políticas sociais. • Connolly, S., A. Munro (1999) Economics of the Public Sector. Prentice Hall. Capítulo 6 (“Asymmetric Information”), pp. 88-101 e Capítulo 16 (“Social insurance and the Welfare State”), pp. 290-310. O outro livro que também se recomenda já foi referenciado como bibliografia do capítulo anterior. Devem ser lidos os seguintes capítulos, dado tratar-se de um livro escrito para apresentar a fundamentação económica da política social: • Rosner, Peter G. (2003) The Economics of Social Policy. Edward Elgar. Capº 2 (Equilibrium, welfare, uncertainty) e Capº 3 (Economic aspects of Social Policy) (pp. 22-78). Palavras-chave Ao longo deste capítulo foram utilizados vários conceitos que formam um glossário que vai sendo enriquecido ao longo do livro. Sugere-se e recomenda-se que os leitores redijam pequenos textos de definição de alguns dos conceitos abaixo descritos e que constituem as palavras-chave que ajudam a identificar o conteúdo deste capítulo aversão ao risco informação assimétrica miopia pooling equilibrium risco moral riscos, riscos sociais seguro selecção adversa separating equilibrium © Universidade Aberta 188 Questões para revisão e reflexão 1. Acha que se pode dizer que o desenvolvimento de políticas activas de emprego constituem medidas que visam reduzir o risco moral que tem lugar quando se aplicam medidas de política passivas? 2. Acha que a criação de uma taxa moderadora nos serviços de saúde pode ser justificada por razões de eficiência ou por razões de equidade? 3. Explique porque pode ocorrer fenómeno de selecção adversa no caso da protecção contra o risco de desemprego, e indique formas de actuação dos Estados-providência para lhes fazer face. © Universidade Aberta 7. Distribuição do rendimento, Concentração e Desigualdade © Universidade Aberta Página intencionalmente em branco © Universidade Aberta 191 Sumário 7.1 Conceitos de rendimento e análise da repartição 7.2 Distribuição pessoal do rendimento: noções fundamentais 7.3 Concentração do rendimento. Curva de Lorenz 7.4 Curva de Lorenz e comparações de concentração 7.5 Curva de Lorenz e comparações de bem-estar 7.6 Concentração como desigualdade: o índice de Gini Leituras complementares Palavras-chave Questões para revisão e reflexão ANEXO © Universidade Aberta 192 Objectivos O que se espera da leitura deste capítulo • Que os leitores compreendam a importância da distribuição do rendimento nas análises da realidade social e também da análise em Política Social, sabendo quais os conceitos de rendimento que mais se adequam a cada uma dessas análises, da unidade de medida e de observação desse rendimento; • Que os leitores saibam como representar em curva de Lorenz uma distribuição do rendimento e saibam interpretar, com base nas curvas de Lorenz, diferenças entre duas distribuições de rendimento e o efeito, sobre curvas de Lorenz, de alterações uniformes em termos absolutos e proporcionais, do rendimento das unidades de rendimento; • Que os leitores saibam interpretar, em termos de bem-estar, curvas de Lorenz e curvas de Lorenz Generalizadas para diferentes distribuições de rendimento, conhecendo os fundamentos em que assentam essas comparações de bem-estar; • Que os leitores tenham compreendido o significado de concentração do rendimento, saibam como se calcula o indice de Gini, e entendam em que condições (que hipóteses) a concentração do rendimento pode ser entendida como desigualdade do rendimento. © Universidade Aberta 193 Vamos agora dedicar a nossa atenção à análise da distribuição do rendimento e à medição da desigualdade dessa distribuição. Sobre a relevância desta análise já foram feitas, até agora neste livro, várias referências e continuaremos, em capítulos seguintes, a fazê-lo, ainda que em diferentes contextos. A desigualdade da distribuição do rendimento é, em primeiro lugar, um problema social, diagnosticado internacional mente e, também na UE, com relevância social e política em vários Estados-membros. É também, em termos conceptuais, na sua medição e caracterização, tema de natureza normativa, referindo-se a diferenças não aceitáveis (pela sociedade, pelo analista social, pelo responsável político) de rendimento entre a população. A sua análise está assim imbuída de juízos normativos, o que coloca questões relevantes para a sua medição. Por outro lado, a Política Social, ao actuar sobre recursos económicos, reafectando-os a finalidades sociais, opera alterações da distribuição do rendimento, pelo que a avaliação da Política Social exige que se façam análises dos seus efeitos redistributivos, isto é, dos efeitos que têm sobre a distribuição do rendimento e sobre a desigualdade dessa distribuição. São estas as principais razões para que, nesta fase do estudo, dediquemos atenção a aspectos conceptuais da desigualdade e, bem assim, aos pressupostos e metodologias fundamentais da sua medição. 7.1 Conceitos de rendimento e análise da repartição Analisar a distribuição do rendimento pressupõe a existência de um certo rendimento cujo valor total, referido a um certo período de tempo, se encontra repartido de uma certa maneira entre os elementos da população que o aufere. Medir a desigualdade desta distribuição consiste, por outro lado, em avaliar em que medida (e de quanto) as diferenças entre os rendimentos que cabem, nessa distribuição, aos elementos dessa população excedem o que é tolerável aceitar como diferenças que possam existir nessa sociedade. Vamos iniciar, neste capítulo, o estudo dos fundamentos da medição da desigualdade do rendimento. Devemos então centrar a nossa atenção nos seguintes aspectos relativos à análise da distribuição do rendimento: a) qual o conceito de rendimento que interessa para a nossa análise; b) qual o período a que se refere a sua medição; c) qual a unidade de observação desse rendimento (a quem pertence, quem o aufere). Por outro lado, medir a desigualdade significa associar, a essa distribuição do rendimento, um valor numérico (um índice) que reflicta, segundo juízos de valor presentes nessa avaliação (e que sejam explicitados, como pressupostos nessa medição), a medida do desvio entre uma repartição “justa” desse rendimento e aquela que está a ser observada nessa sociedade para esse rendimento. Vejamos, em primeiro lugar, o conceito de rendimento adequado à análise © Universidade Aberta 194 que se pretende realizar. Para chegar até ele, comecemos por descrever a origem do rendimento numa dada sociedade. Uma primeira ideia é que uma dada sociedade gera rendimento porque nessa sociedade há actividades económicas que criam valor. São as actividades de produção de bens e serviços que estão na origem desse valor, transformando inputs produzidos (matérias primas, energia) com certo valor em outputs (bens e serviços produzidos) com valor superior. À diferença entre o valor dos outputs e o valor dos inputs necessários à sua produção designamos por Valor Acrescentado. Na valorização dos bens e serviços (inputs e outputs) consideraram-se os preços de mercado que vigoram na economia. Para a sua obtenção foi necessário contar também com inputs não produzidos (trabalho, máquinas produzidas em períodos anteriores), que designamos por factores produtivos primários. Mas estes factores produtivos têm proprietário e a eles são devidos rendimentos em virtude da sua participação no processo produtivo, de criação de valor. Esta é, numa economia, a essência da criação do valor e, portanto, da origem do rendimento. O valor criado pela actividade produtiva corresponde ao conceito de Valor Acrescentado Bruto a preços de base (VABpb), isto é, conside rando a valorização da produção (output) sem tributação indirecta e a valorização dos inputs com a tributação indirecta que tem de ser suportada pelo produtor e que, portanto, é para ele um custo de produção. Este VABpb corresponde ao rendimento (bruto) gerado em cada empresa e corresponde, portanto, aos rendimentos de que são titulares os proprietários dos factores produtivos primários usados na produção da empresa. Ou seja: VABpb = Remunerações + EBE + alguns impostos ligados à produção (licenças) em que Remunerações representam a remuneração do trabalho pago sob a forma de salários, ordenados, etc., ou seja a remuneração do trabalho por conta de outrem e o EBE (excedente bruto de exploração) inclui o rendimento dos outros facto res primários (capital), e a remuneração do trabalho por conta própria. Os impostos ligados à produção (licenças para produzir) que aqui estão considerados são tratados como um “quase-factor” produtivo, pois o seu pagamento constitui uma condição necessária para produzir. No cálculo do VABpb a valorização dos inputs e dos outputs é feita com base nos preços que vigoram na economia: no caso dos inputs, como dissémos atrás, os preços incluem a tributação indirecta que é custo para o produtor; no caso dos outputs, essa tributação indirecta foi excluída, porque é uma componente do valor que não resulta do processo produtivo, não constituindo rendimento de qualquer factor produtivo primário (ainda que seja rendimento de um agente económico – o Estado). Mas, sendo a tributação indirecta uma fonte de criação de valor (porque tem incidência sobre os preços dos bens e serviços, que é o critério de valorização © Universidade Aberta 195 adoptado), essa tributação deve também ser considerada no cálculo do valor total criado na economia. O conceito usado em economia para exprimir esse valor total criado na economia é o Produto Interno Bruto a preços de mercado (PIBpm), que então se calcula do seguinte modo: PIBpm = ∑ VABpb + Impostos indirectos líquidos sobre pro dutos nacionais + Impostos (indirectos) líquidos so bre importações + IVA onerando os produtos (naci onais e importados) Apresenta-se, no Quadro 7.1, informação sobre o PIBpm em Portugal nos últimos anos para os quais o INE elaborou e publicou estatísticas, bem como a sua composição tal como foi descrita acima. Quadro 7.1 – PORTUGAL: PIBpm e Valor Acrescentado Bruto por ramos de actividade Un: milhões de euros 2003 2004 2005 Valor Acrescentado Bruto a preços base (VABpb) 120465 125310 128363 Agricultura, Silvic e Pesca 3910 3971 3642 Industria e Energia 22607 22954 22695 Construção 8500 8861 8795 Comércio, Alojamento e Restauração, Transportes 29221 30810 31243 Activ Financeiras e Serviços às Empresas 25363 26248 27555 Outras actividades de serviços 30866 32466 34433 Impostos líquidos de subsídios sobre os produtos 18117 18818 20761 Produto Interno Bruto a preços de mercado (PIBpm) 138582 144128 149123 Fonte: INE, Contas Nacionais Definitivas, 18 de Janeiro de 2008 O valor total criado na economia portuguesa em 2005 foi perto de 150 mil milhões de euros. A parte mais significativa desse valor criado foi resultado da actividade económica de produção de bens e serviços, especialmente das actividades do sector terciário. Mas parte do valor criado foi também devido à tributação indirecta sobre os produtos (bens e serviços), quer pelos impostos aduaneiros, pelo IVA que onera os produtos e pelos impostos indirectos não IVA que incide sobre os produtos (por exemplo, impostos sobre o tabaco e sobre os combustíveis). O Estado, ao tributar assim os produtos, faz aumentar o seu preço. Como estamos a considerar que o valor dos bens é dado pelo seu preço, a tributação indirecta cria valor. Em Portugal, em 2005, esse efeito representou 16,2% do total do valor criado. © Universidade Aberta 196 Havendo, como atrás se disse, uma equivalência entre o valor criado na economia e o rendimento dos agentes que contribuem para a criação de valor, temos assim um conceito de rendimento para toda a economia (isto é, que nela é gerado), que designamos por Rendimento Interno (RI) e que é igual, em valor, ao PIBpm. Obtemos assim a seguinte equação fundamental, explicativa do conteúdo do Rendimento Interno de uma economia: RI (= PIBpm) = Rem + EBE + Impostos Indirectos Totais O rendimento que cabe a cada um dos proprietários dos factores de produção (em resultado da sua participação na produção e pelo facto de ser proprietário desse factor) é uma parte deste rendimento interno que designamos por Rendimento Primário (Rp) desse agente. Apresenta-se, no Quadro 7.2, informação sobre a composição do Rendimento Interno em Portugal para os mesmos anos. Vê-se que as Remunerações representam, em 2005, 50% do Rendimento Interno. Tendo em consideração o volume de emprego remunerado no país, verifica-se que o salário médio mensal em Portugal, em 2005, era de cerca de 1000 euros. O Quadro 7.2 fornece informação completa para Portugal, nos anos de 2003 a 2005, correspondentes às equações acima apresentadas sobre o VAPpb (na sua composição em Remunerações, EBE e impostos ligados à produção), sobre o PIBpm (VABpb e impostos indirectos sobre os produtos) e sobre o Rendimento Interno (Remunerações, EBE e Impostos Indirectos Totais). Quadro 7.2 – PORTUGAL: Rendimento Interno Un: milhões de euros 2003 2004 2005 Rendimento Interno (RI = PIBpm) 138582 144128 149123 Valor Acrescentado Bruto a preços base (VABpb) 120465 125310 128363 Remunerações 69451 71811 75358 Ordenados e Salários 55081 56827 58751 Contribuições para a Segurança Social 14370 14984 16607 Excedente Bruto de Exploração 51494 54538 54267 Impostos líquidos de subsídios à produção -479 -1039 -1263 Impostos líquidos de subsídios sobre os produtos 18117 18818 20761 Emprego remunerado (103) 4086 4117 4128 Ordenado e salário médio (€/mês) 988 1013 1044 Fonte: INE, Contas Nacionais Definitivas, 18 de Janeiro de 2008 © Universidade Aberta 197 Mas há que ter presente que o rendimento de que qualquer agente económico “dispõe” (isto é, que pode usar em despesa de consumo), não é igual ao rendimento gerado na actividade produtiva pelos factores de que é proprietário, isto é, pelo seu rendimento primário. Com efeito existem, em todas as sociedades, os chamados “mecanismos de redistribuição”, isto é mecanismos que alteram a distribuição do rendimento primário. Existem, por um lado, operações de redistribuição de natureza subtractiva [OR(-)] isto é, que “subtraem” rendimento ao rendimento primário dos agentes. Isto acontece fundamentalmente através da imposição directa, através da qual o Estado retira aos titulares dos factores produtivos, coercivamente, uma parte dos seus rendimentos, e que representaremos por Td. Por outro lado, existem operações de redistribuição de natureza aditiva [OR(+)], isto é, que “adicionam” rendimento ao rendimento primário. Isto acontece fundamentalmente por “transferências”, que são fluxos financeiros que os agentes económicos recebem sem que seja por contrapartida da utilização de factores produtivos de que são titulares, na activi dade produtiva. Distinguem- –se essencialmente dois tipos: (a) Transferências internas (essencialmente do Estado) TRi ; e (b) Transferências externas, TRx Assim, teremos como fórmula geral para o rendimento disponí vel de um agente económico (Rd) a seguinte expressão: Rd = Rp + ∆OR em que Rp é o rendimento (primário) que esse agente aufere pelo uso produtivo dos factores primários de que é proprietário e ∆OR representa, para esse agente, o saldo das operações de redistribuição, que pode ser representado por: ∆OR = OR(+) - OR(-) O Quadro 7.3 descreve a formação do Rendimento Disponível dos Particulares em Portugal nos mesmos anos usando, nessa formação, as componentes descritas nas equações acima. Há alguns valores que merecem ser destacados. Verifica-se, por exemplo, que em 2005, quase 72% do rendimento disponível das famílias era constituído por salários e que as transferências internas representam uma parte expressiva desse rendimento: cerca de 27%. Isto é, as pensões e subsídios pagos às famílias (que correspondem, em grande medida, às prestações que se destinam a cobrir riscos sociais, que analisámos teoricamente no capítulo anterior) representam quase 40% dos encargos em remunerações no país. E ainda que os impostos directos pagos pelas famílias representa um pouco menos de 8% do seu rendimento disponível. © Universidade Aberta 198 Quadro 7.3 – PORTUGAL: Rendimento Disponível dos Particulares Un: milhões de euros 2003 2004 2005 Rendimento Disponível dos Particulares 98290 102281 105476 Remunerações do trabalho 69435 72290 75503 Rendimentos de Empresas e Propriedade 30425 30116 30132 Transferências Correntes internas (+) 24412 26874 28612 Transferências Correntes externas (+) 2408 2432 2148 Impostos directos (-) 7753 7824 8239 Contribuições sociais (-) 20637 21606 22680 Rendimento Disponível dos Particulares corrigido a) 98563 102909 106611 Consumo Privado 87822 92415 96643 Poupança 11341 10494 9968 Taxa de Poupança (%) 11,5 10,2 9,3 Fonte: Banco de Portugal; Relatório Anual 2006 a) Incluindo ajustamentos pela variação da participação líquida das famílias em Fundos de Pensões Apreciando agora os conceitos analisados, verifica-se que há, para cada agente, dois conceitos relevantes para medir o “seu” rendimento: (a) o rendimento primário, que reflecte o valor da sua participação (como proprietário de factores produtivos) no processo de produção e criação de valor na economia; (b) o rendimento disponível, que mede a capacidade aquisitiva de bens e serviços na economia. Repare-se que, em Portugal, com o rendimento disponível que recebem em 2005, as famílias portuguesas gastam 91,6%. Temos agora a possibilidade de introduzir a análise da repartição do rendimento. Uma primeira noção de repartição do rendimento tem que ver com a forma como o rendimento interno (RI) gerado na produção se reparte entre as duas componentes fundamentais (Remunerações e Excedente Líquido de Exploração), e que corresponde à retribuição devida pelos agentes económicos produtores pelo uso dos serviços dos factores, nas duas categorias indicadas (trabalho por conta de outrém e os outros factores primários). Quando encaramos a repartição primária do rendimento nestes termos, isto é, atendendo à função produtiva destas duas categorias de factores, estamos a referirmo-nos à repartição funcional do rendimento. Os dados dos quadros © Universidade Aberta 199 atrás apresentados permite analisar a evolução da repartição funcional do rendimento no período entre 2003 e 2005. 7.2 Distribuição pessoal do rendimento: noções fundamentais Quando falamos numa repartição, mais ou menos desigual, do rendimento enquanto problema social, é na perspectiva da repartição do rendimento entre os particulares que nos colocamos. Mas devemos ter em consideração que as duas perspectivas (repartição funcional do rendimento e repartição do rendimento primário entre os particulares) não podem ser desligadas entre si no estudo da repartição do rendimento. A repartição funcional do rendimento reflecte as condições de produção da economia, enquanto rendimento gerado na produção e repartido entre as duas componentes referidas, reflectindo o uso dos factores produtivos nessa produção e que é afecto aos seus proprietários. Isto significa que não é indiferente, em termos sociais, as remunerações representarem 40% ou 60% do Rendimento Interno, e é frequentemente nestes termos, e usando este indicador, que são frequentemente debatidos, pelos parceiros sociais, nos acordos de concertação social, as questões da repartição do rendimento. Mas deste indicador, só por si, nada se pode dizer acerca da repartição do rendimento primário entre os particulares: isso depende da repartição dos factores de produção entre os particulares, das diferenças, entre esses particulares, da taxa de emprego dos factores de produção de que são proprietários, e das remunerações (preços) dos serviços desses factores. Mas quando debatemos a questão da maior ou menor desigualdade na repartição do rendimento entre os particulares, enquanto problema social, não é propriamente o rendimento primário que nos interessa considerar. Isto é, interessa-nos não o rendimento afecto aos factores de produção de que são proprietários, mas o rendimento de facto auferido pelos particulares, ou seja, o seu rendimento disponível, que é o rendimento que permite aos particulares tomarem decisões quanto à forma como este rendimento é utilizado (em consumo ou em poupança) e que determina assim o seu bem-estar individual. Mas para passarmos do rendimento primário ao rendimento disponível dos particulares, necessitamos de conhecer os mecanismos da redistribuição do rendimento que se opera entre os vários agentes e os particulares. Encontramos nas actuações de política social (transferências sociais, provisão universal de serviços, etc) mecanismos que operam essa transformação, a que daremos importância quando, noutro contexto, analisarmos a actuação do Estado-providência. Para medirmos e descrevermos a repartição do rendimento (primário ou disponível) entre os particulares temos de, em primeiro lugar, precisar © Universidade Aberta 200 a unidade de observação desta repartição (isto é, o que entendemos por particulares, no nosso contexto explicativo) e a unidade de medida (isto é, que rendimento vamos analisar, expresso em que unidades). unidade de observação Vejamos, em primeiro lugar, a questão da unidade de observação e medida. Quando usamos a expressão “particulares”, podemos dar-lhe dois sentidos diferentes em termos de unidade de observação da repartição do rendimento: a) particulares no sentido de “indivíduos” (pessoas singulares); b) particulares no sentido de “famílias”, não definidas propriamente em termos sociológicos ou jurídicos (como um grupo de pessoas ligadas por união de facto, de direito ou de parentesco), mas no sentido económico do termo, mais rigorosamente designado por “agregado doméstico privado”, definido como “o grupo de pessoas que residem numa mesma unidade de alojamento e cujas despesas habituais em alojamento e habitação são suportadas por um orçamento comum” (definição usada pelo Instituto Nacional de Estatística). Daqui em diante, quando nos referirmos a famílias será com este último significado. Como nota, é interessante referir que, usando-se muitas vezes de forma indistinta o conceito de família nos dois sentidos acima referidos, correspondem-lhe na língua inglesa duas expressões diferentes (“family”, no primeiro sentido e “household” no segundo). A nossa opção será então a família (no sentido económico, como acima se disse) como unidade de observação, e devemos explicar essa orientação a dar. Antes de mais, convém ter presente os nossos objectivos e, em função deles, os critérios que devemos ter presentes como orientadores desta escolha. Quando nos colocamos numa perspectiva de explicação da repartição primária do rendimento, o critério a seguir é o da propriedade dos factores de produção, o que obriga a identificar os proprietários desses factores. Há factores de produção cujos proprietários, pela própria natureza destes factores, são indivíduos, como é o caso do factor trabalho. Relativamente a outros factores (capital não humano), já é difícil, em algumas situações, fraccionar essa propriedade por indivíduos distintos, surgindo muitas vezes como propriedade comum a vários elementos (indivíduos) da família. Mesmo não considerando aspectos legais em que obviamente assim é (caso de regime de comunhão de bens num casal), há razões de natureza sociológica ou económica para que a propriedade comum dentro da família seja considerada uma regra. Vejamos melhor esta situação em termos económicos (que é a que neste momento nos interessa considerar). Analisemos o conceito de propriedade. Quando falamos em direito de propriedade de um factor de produção estamos a referir-nos ao direito à sua alienação e ao direito à fruição dos resultados económicos da sua utilização. Então para a análise da repartição do rendimento, a escolha deverá recaír numa unidade que seja facilmente © Universidade Aberta 201 identificável como um centro autónomo de decisão relativamente aos seguintes aspectos fundamentais: (a) decisão quanto à alienação (venda, doação, herança, ou qualquer outra forma de transmissão do direito de propriedade a outrém); (b) decisão quanto à utilização, isto é, quanto aos serviços destes factores que os seus proprietários pretendem disponibilizar para uso no processo produtivo; (c) decisão quanto à sua aquisição. A família, no sentido acima referido, é uma unidade de decisão autónoma nestes três aspectos. Vejamos o que se passa relativamente ao capital humano. A decisão quanto à sua “aquisição” (ou seja, aumento da dotação em capital humano) é normalmente tomada no contexto da família (a decisão de prolongamento do período de estudos dos indivíduos que a compõem é determinada pelo rendimento familiar, pelos valores socio-culturais presentes na família, etc). A decisão quanto à sua utilização (decisão quanto à participação na vida activa, número de horas disponíveis para trabalhar, etc) é também influenciada por factores económicos e não económicos que actuam ao nível familiar (por exemplo, o emprego feminino, função do número e idade dos filhos). No que respeita ao capital não humano, a decisão quanto à sua aquisição ou alienação tem também que ver com factores económicos ou outros que fazem frequentemente sentido ao nível da família no seu conjunto (intenção de obter mais rendimento, ou alterar a forma de detenção da riqueza, por exemplo). Mas também, neste caso, a fruição dos resultados da sua utilização (o rendimento correspondente obtido) vai contribuir para um rendimento total utilizável pelos membros da família, cuja decisão não é, frequentemente, direito exclusivo do seu proprietário jurídico, mesmo quando este for um indivíduo específico da família. Quando consideramos a passagem do rendimento primário a rendimento disponível dos particulares, há que explicitar a natureza dos mecanismos da redistribuição do rendimento que seguem frequentemente uma lógica de família e não de indivíduo. O exemplo mais óbvio é o da imposição directa (em Portugal, o IRS) com incidência sobre o rendimento familiar. Mas outros há, a analisar noutros contextos, em que esta mesma lógica faz sentido considerar. Mas, caminhando um pouco mais, a decisão quanto à utilização do rendimento disponível (em consumo e em poupança) segue também, em muitos casos, uma lógica de decisão familiar. Há assim razões para a escolha da família e não dos indivíduos, como unidade de observação da repartição do rendimento primário, dos mecanismos de redistribuição do rendimento e da distribuição do rendimento disponível. © Universidade Aberta 202 unidade temporal de medida do rendimento Vejamos agora o segundo aspecto referido, isto é, a unidade temporal de medida do rendimento. Também a este respeito devemos explicitar os critérios que devem estar presentes na sua escolha e a sua justificação económica. Relacionando o rendimento primário das famílias com a produção, nos termos em que já foi suficientemente explicado, um critério lógico para medir o rendimento primário será em termos do mesmo período em que exprimimos os agregados macroeconómicos de medição da actividade económica, normalmente o ano (no caso da Contabilidade Nacional anual, como é o caso em Portugal). Mas há outros critérios a ter em conta, um deles relacionado com a periodicidade de auferição dos rendimentos e de actuação dos mecanismos de redistribuição do rendimento. Se é certo que alguns rendimentos são auferidos mensalmente (os salários e ordenados, por exemplo), já outros rendimentos são recebidos com periodicidade anual (distribuição de lucros aos proprietários das empresas). E, por outro lado, referindo os mecanismos de redistribuição como, por exemplo, os impostos directos, se é certo que em muitas situações há retenção na fonte mensalmente, os “acertos” para a determinação dos impostos são feitos com periodicidade anual (pensemos no IRS, por exemplo). Então, por todos estes motivos, há fortes razões para considerar o rendimento anual como unidade de medida do rendimento. Mas poderiamos considerar outras razões para esta escolha. Podemos admitir que, para certas decisões de utilização do rendimento, seja anual (ou até de periodicidade superior ao ano) o período de referência usado pelas famílias para tomar decisões. Numa análise das desigualdades do rendimento, o facto de considerarmos diferentes períodos de medida poderá ter implicações diferentes na avaliação dessa desigualdade, se as famílias tiverem periodicidades diferentes na auferição dos seus rendimentos, ou se nelas se manifestarem fenómenos de sazonalidade ou de irregularidade nessa obtenção dos seus rendimentos. Podendo não ser, neste caso, o “ano” o melhor período de referência, pode admitir-se que, ao considerá-lo, possamos garantir uma melhor comparabilidade entre as famílias (isto é, compensarem-se, ao nível do ano, tais fenómenos sazonais ou de irregularidade dos rendimentos). Vejamos, de novo, o Quadro 7.3. Em 2005 as cerca de 3,5 milhões de famílias portuguesas tiveram um rendimento disponível de um pouco mais de 105 mil milhões de euros. Este rendimento permitiu-lhes realizar, nesse ano, despesas de consumo de cerca de 97 mil milhões de euros. Foi este rendimento, cuja origem foi globalmente descrita, assim utilizada em consumo, que permitiu a estas famílias satisfazerem as suas necessidades, tal como as suas preferências ditam e os seus orçamentos familiares permitem. Mas nem todas o conseguem igualmente, havendo diferenças que não são aceitáveis socialmente. Isto é, em que há desigualdade de bem-estar. Nalguns casos, esse rendimento não © Universidade Aberta 203 permitiu, a algumas famílias, realizar os direitos sociais que são socialmente aceites e consagrados no quadro legal que os fixou. Isto é, há famílias pobres ou em situação de exclusão social. O rendimento é, pois, uma variável central na análise social que permite entender a necessidade de actuação da Política Social. Mas é também o rendimento que permite entender as possibilidades económicas para serem concebidas e realizadas políticas sociais, atendendo à base económica em que assenta, pela tributação ou contribuições directas para sistemas de protecção social, o seu financiamento. Recorrendo de novo ao Quadro 7.3, as famílias portuguesas pagaram ao Estado, em 2005, um pouco mais de 8 mil milhões de euros de impostos directos, que não têm uma afectação directa à produção de bem-estar, mas que constitui a base económica que o permite. Mas pagam também cerca de 23 mil milhões de euros de contribuições para a segurança social, isto é, cerca de 22% do seu rendimento disponível, neste caso financiando directamente o sistema de protecção social, segundo regras que veremos noutro contexto, quando analisarmos o funcionamento do Estado-providência. Também não é igual a contribuição das várias famílias para o financiamento das políticas sociais do Estado. Como vimos atrás, é muito relevante conhecermos o efeito, em termos de equidade, que resulta da forma como essa contribuição é feita (equidade no financiamento). Podemos então dizer que a análise da distribuição do rendimento pelas famílias é uma análise crucial para a Política Social. 7.3 Concentração do rendimento. Curva de Lorenz Na secção anterior apresentámos a família (agregado doméstico privado, household) como unidade de observação do rendimento, e apresentámos justificações para essa escolha. Vamos agora ver como fazer uma descrição das diferenças inter-familiares do rendimento, usando para o efeito um adequado instrumento analítico. Consideremos que numa economia existem n famílias, e representemos por xi o rendimento da família i, para i = 1, ..., n. O rendimento xi (que pode ser, consoante a natureza da análise que queiramos realizar, rendimento primário, rendimento disponível, ou qualquer outro conceito de rendimento) é o valor, para a família i, de um atributo dessa família, o atributo X, rendimento. Poderíamos considerar outros atributos: a dimensão S (número de indivíduos que a compõem), o valor da sua ziqueza W, a idade do chefe de família, A, a categoria socioeconómica do chefe de família CS, etc. Então, consideramos que a cada família i correspondem valores concretos para um conjunto de atributos que consideramos para a sua caracterização: família i: valores dos atributos xi , si , wi , ai , csi , … O rendimento é um desses atributos. Vejamos a natureza desses atributos. © Universidade Aberta 204 Alguns desses atributos são ordenáveis, no sentido em que podemos dizer que uma família tem um valor para certo atributo igual, superior, ou inferior ao de outra. Estão nesta situação o rendimento primário da família e qualquer das suas componentes, a idade do representante, a dimensão da família, por exemplo. Já para outros atributos (como, por exemplo, a região ou a categoria socioeconómica do representante) a sua ordenação, com o significado referido, não faz sentido. Outros atributos, embora ordenáveis, não são somáveis, isto é, não se pode obter o valor total do atributo para o conjunto das famílias ou, sendo possível obter tal soma, esta soma está destituída de sentido económico. Por exemplo, não faz sentido somar as idades dos representantes das famílias, embora se possam ordenar as famílias segundo a idade do seu representante. Alguns dos atributos ordenáveis são igualmente somáveis, isto é, permitem que se obtenha o valor total do atributo para o conjunto das famílias e esta soma tem sentido económico. Está nesta situação o rendimento, em qualquer das acepções que considerámos. Outro atributo igualmente ordenável e somável é a dimensão da família: as famílias podem ser ordenadas segundo o número de indivíduos que as compõem, e a soma origina o número total de indivíduos para o conjunto dessas famílias. Interessa-nos analisar as diferenças entre as famílias relativamente ao valor destes atributos. Nem todos têm igual importância para certos objectivos de análise. Vamos centrar a nossa atenção, como sabemos, no atributo “rendimento”, X. Uma forma de analisar o grau de heterogeneidade das famílias relativamente a alguns atributos, designadamente do rendimento, consiste em ver em que medida o valor total desse atributo se encontra concentrado entre as famílias. Isto é, interessa-nos saber como se reparte, entre as famílias, o valor total desse atributo: se o valor desse atributo se encontra igualmente repartido entre todas elas, se algumas famílias têm uma proporção superior a outras do seu valor total, etc. Visto desta forma, o conceito de concentração de um atributo só faz sentido para aqueles atributos que satisfazem simultaneamente os dois critérios acima referidos: serem ordenáveis e serem somáveis. Vemos então que os rendimentos (o rendimento primário da família e cada uma das suas componentes, o rendimento disponível) são atributos da família que permitem este tipo de análise. E as mesmas propriedades se verificam também relativamente ao atributo “riqueza” ou o atributo “dimensão” da família. Já outros atributos, como a “idade do chefe de família”, não faz sentido: é algebricamente somável, mas a soma de idades faz pouco, ou nenhum, sentido. © Universidade Aberta 205 Para certos efeitos de análise, podemos estar interessados em relacionar a forma como dois atributos se encontram concentrados entre as famílias (por exemplo, a riqueza e o rendimento). Por exemplo, em que medida as diferenças de rendimento entre as famílias resulta do facto de a riqueza (o património das famílias) estar muito concentrado? Por outro lado, o valor de um dado atributo pode variar no tempo e podemos estar interessados em comparar em anos sucessivos a concentração desse atributo (por exemplo, podemos estar interessados em comparar a concentração do rendimento das famílias portuguesas em 2000 e 2005). Ou podemos estar interessados em comparar a concentração de um dado atributo para duas populações diferentes (por exemplo, a concentração do rendimento primário das famílias em Portugal (medido em euros) e no Reino Unido (medido em libras esterlinas) em 2000. Estamos, em qualquer dos exemplos dados, a comparar concentrações de atributos expressos em unidades diferentes. Para que essa comparação se possa fazer é necessário proceder a transformações das unidades, sem o que tais comparações não se podem efectuar. Uma dessas transformações, que permite ultrapassar tais dificuldades, consiste num processo de normalização, usando como variável para representar e medir a concentração de um atributo a proporção do valor total do atributo que corresponde a cada família. Esta variável será então um número puro, que se situará no intervalo [0,1], qualquer que seja o atributo cuja concentração estivermos a analisar. É um procedimento como este que se fará de seguida, usando para o efeito o conceito de curva de Lorenz como instrumento analítico para representar a concentração de um atributo. Na análise que segue vamos considerar um único atributo das famílias: o “rendimento” (sem se fazer referência a que conceito de rendimento, pois a metodologia que vamos descrever se aplica a qualquer deles). Comecemos por considerar o rendimento das famílias, isto é, xi , para i = 1, ..., n, e vamos admitir que xi > 0, qualquer que seja i, representa o rendimento da família i. É possível proceder a uma ordenação das famílias segundo este atributo. Consideremos as famílias ordenadas de forma não-decrescente do valor deste atributo (o rendimento primário), obtendo-se assim o vector: (7.1) ´ ´ ´1 i n( ,..., ,..., )x x x sendo ´ ´ ´1 i n... ...x x x≤ ≤ ≤ ≤ . Vamos admitir que o valor deste atributo é positivo (isto é, não existem valores negativos nem nulos para o rendimento). Podemos igualmente obter o total do rendimento das famílias, como soma dos rendimentos de todas as famílias: (7.2) n i i 1 x 0 = >∑ © Universidade Aberta 206 Podemos agora construir duas variáveis Y e Z e associar a cada família i o par de valores para estas variáveis, (yi , zi), com o seguinte significado: - yi é a proporção das famílias que têm um valor para o atributo considerado (rendimento) inferior ou igual a xi ; - zi é a proporção do valor total do atributo (rendimento) das famílias com rendimento inferior ou igual a xi . Podemos então construir a função: Z = z(Y) em que Y ∈ ]0,1] e Z ∈]0,1] e representemos graficamente esta função, na Figura 7.1. Nesta figura, a variável Y é representada no eixo das abcissas e a variável Z no eixo das ordenadas. Vamos ainda introduzir duas generalizações nesta representação: i) vamos introduzir o ponto (0,0), isto é, prolongar a representação desta função, iniciando-a a partir da origem dos eixos; ii) vamos representar esta função como uma função contínua. Vamos designar por curva de Lorenz do rendimento das famílias esta representação gráfica da função Z = z (Y), e veremos que esta curva representa a concentração do rendimento das famílias. Figura 7.1 Façamos a interpretação da curva de Lorenz representada na Figura 7.1. Consideremos, para o efeito, um dado ponto A da curva. A este ponto corresponde o valor yi para a variável Y e o valor zi para a variável Z. Isto significa que: i) à proporção yi de famílias de mais baixo rendimento corresponde a proporção zi do rendimento total; esta interpretação corresponde à “leitura” da curva a partir do ponto (0,0); ii) à proporção (1 - yi) de famílias de mais elevado rendimento corresponde a proporção (1 - zi) © Universidade Aberta 207 do rendimento total; esta interpretação corresponde à “leitura” da curva a partir do ponto (1,1). Esta função apresenta as seguintes propriedades: a) Z(0) = 0, o que significa que não existe nenhuma família com rendimento inferior ou igual a zero, e portanto a “nenhuma” família corresponde “nenhum” rendimento; b) Z(1) = 1, isto é, à família com mais elevado rendimento está associado, segundo a forma de construção da variável z, o rendimento total (recorde-se que estamos a associar a cada família, não o “seu” rendimento mas o rendimento acumulado até esta família, inclusive, em proporção do rendimento total); c) A função Z(Y) é crescente, isto é, à medida que a proporção das famílias vai aumentando (para níveis mais elevados do rendimento), a proporção do rendimento acumulado vai também aumentando; d) Z(Y) ≤ Y, isto é, estando as famílias ordenadas de forma não- –decrescente do seu rendimento, ao considerarmos qualquer família i, a proporção do rendimento total das famílias com rendimento inferior ou igual a xi é inferior ou igual à proporção dessas famílias no total. Ou seja, a curva de Lorenz encontra-se “abaixo” ou sobre a recta dos 45º representada no gráfico. e) A função Z(Y) é convexa, isto é, para h > 0, tem-se: (7.3) o que significa que, para sucessivos aumentos, de igual valor, da proporção de famílias, os aumentos correspondentes da proporção do rendimento total vão sendo cada vez maiores. Repare-se que esta propriedade resulta da forma como foram construídas as variáveis Y e Z, a partir da ordenação das famílias de forma não-decrescente do seu rendimento. Podemos agora ver como é que esta curva nos dá informação sobre a concentração do rendimento familiar. Observemos o significado da diagonal do quadrado na Figura. Ela representa a “linha de igual distribuição”, e é fácil perceber a razão. Se todas as famílias tivessem o mesmo rendimento, a qualquer proporção de famílias que considerássemos corresponderia igual proporção do rendimento total. Basta que uma das famílias tenha um rendimento diferente das demais para que a curva de Lorenz não coincida com a linha de igual distribuição. Pode verificar-se também que, quanto maior for a concentração do rendimento ou, dito de outro modo, quanto mais concentrado se encontrar o rendimento nas famílias de rendimento hiyziyziyzhiyz t © Universidade Aberta 208 mais elevado, mais afastada se encontrará a curva de Lorenz relativamente à linha de igual distribuição. Observemos outra propriedade da curva de Lorenz: a sua independência da escala do rendimento. Uma vez que normalizámos as unidades em que estão expressas as variáveis Y e Z (que são, respectivamente, proporções de famílias e de rendimento, portanto números absolutos situados no intervalo [0,1], e portanto não dependentes da unidade em que medimos o atributo cuja concentração estamos a analisar), daqui resulta que: i) a curva de Lorenz se mantém invariante com mudanças de unidade em que medimos o atributo; ii) no caso que estamos a analisar, em que o atributo é o rendimento das famílias, a curva de Lorenz mantêm-se invariante com a unidade em que medimos o rendimento (seria indiferente medir o rendimento em euros, dólares, libras esterlinas, ou qualquer unidade monetária por transformação através de uma taxa de câmbio). Daqui resultam importantes consequências em termos analíticos: podemos comparar curvas de Lorenz da repartição do rendimento correspondentes a diferentes países, expressas em diferentes unidades monetárias. Podemos igualmente comparar curvas de Lorenz correspondentes a repartição de rendimento para um país em períodos diferentes, correspondentes a valores totais de rendimento diferentes. Isto é, a propriedade de independência da escala do rendimento permite efectuar comparações da repartição do rendimento no espaço e no tempo. Há dois tipos de comparações de distribuições de rendimento que importa considerar e que a curva de Lorenz, tal como foi apresentada, permite. Vamos começar pela mais fácil: comparar graus de concentração dessa distribuição. De seguida, vamos ver em que medida permite comparar níveis de bem-estar. Vejamos a diferença entre as duas perspectivas. A primeira (concentração) é de natureza eminentemente estatística. Refere-se à forma como o rendimento total se reparte entre as famílias. A segunda (comparações de bem-estar) é de natureza normativa. Refere-se ao bem-estar social que algum avaliador social, com base em certos juízos de valor, atribui a um estado social caracterizado por uma situação em que, naquela sociedade existe aquele rendimento total, repartido como está entre as famílias. Vamos analisar cada um destes aspectos. 7.4 Curva de Lorenz e comparações da concentração A curva de Lorenz constitui uma forma de proceder a uma ordenação de repartições de rendimento no que respeita à sua concentração. Um critério de comparação de duas repartições do rendimento pode ser utilizado quando existir “dominação à Lorenz” de uma repartição do rendimento relativamente © Universidade Aberta 209 a outra. Vejamos o que isso significa. Para o efeito observemos a Figura 7.2. Figura 7.2 Consideremos uma repartição do rendimento [1] à qual corresponde uma curva de Lorenz Z 1 (Y), que vamos representar na figura como L1. Consideremos uma outra repartição do rendimento [2] à qual corresponde a curva de Lorenz Z 2 (x) e que vamos representar na figura como L2. Pode tratar-se da repartição do rendimento disponível das famílias portuguesas em 2000 e em 2005, que nós queiramos comparar para investigarmos sobre a evolução, nesse período, da concentração do rendimento das famílias. Mas pode também tratar-se do rendimento familiar em dois países distintos: Portugal e os EUA, por exemplo. Neste caso o valor do rendimento total está medido em unidades monetárias diferentes, euros e dólares. Aém disso, a magnitude do rendimento total é muito diferente. Vamos ver que podemos comparar concentrações de rendimento, mesmo nestas condições. Consideremos um dado valor yi para a variável Y. A esta proporção yi de famílias corresponde a proporção Z 1 (yi) do rendimento total na repartição do rendimento [1] e a proporção Z 2 (yi) do rendimento total na repartição do rendimento [2], em que se tem: (7.4) Z 2 (yi) >Z1(yi) Neste caso diz-se que, no ponto yi, a repartição do rendimento [1] é mais concentrada do que a repartição do rendimento [2]. Vamos procurar interpretar o conceito de concentração do rendimento através da leitura mais atenta das duas curvas. À proporção yi de famílias de menor rendimento corresponde uma proporção Z 1 (yi) do rendimento © Universidade Aberta 210 total na repartição do rendimento [1], que é menor do que a proporção do rendimento total Z 2 (yi) na repartição do rendimento [2]. Esta é a leitura que pode fazer-se a partir do ponto (0,0). Mas pode também fazer-se uma leitura a partir do ponto (1,1). Na repartição do rendimento [1], a que corresponde a curva de Lorenz L1, à proporção do rendimento (1 - yi) de famílias de maior rendimento corresponde uma proporção [1 - Z 1 (yi)] do rendimento total, que é superior à proporção [1 - Z 2 (yi)] do rendimento total na repartição do rendimento [2], correspondente à curva de Lorenz L2. Nesta situação existe a possibilidade de comparar a concentração do rendimento da repartição [1] com a da repartição [2] no ponto yi, e é possível proceder a uma ordenação das duas repartições do rendimento, em termos da concentração, nesse ponto. Existe, neste caso, uma situação de dominação à Lorenz da repartição do rendimento [2] relativamente à repartição do rendimento [1] no ponto yi. Diz-se que existe dominação à Lorenz da repartição do rendimento [2] relativamente à repartição do rendimento [1] ao longo da curva, se se verificar a seguinte situação: (7.5) i 2 i 1 iy , Z (y ) Z (y )∀ > , para yi ∈ ]0,1[ No caso de a repartição do rendimento [2] ter dominância à Lorenz sobre a repartição do rendimento [1] ao longo da curva, a curva de Lorenz Z 2 (xi) encontra-se mais próxima da recta de igual distribuição relativamente à curva de Lorenz Z 1 (xi) em todos os pontos. Pode então dizer-se que a repartição do rendimento [2] apresenta uma menor concentração do que a repartição do rendimento [1]. Mas observe-se agora a Figura 7.3, onde se encontram representadas as curvas de Lorenz Z 3 (yi) e Z4(yi) que se intersectam no ponto A. Neste caso o critério de dominação de Lorenz não se aplica e não estamos em condições de poder comparar a repartição do rendimento [3] com a repartição do rendimento [4], e proceder à sua ordenação em termos de concentração do rendimento, usando a curva de Lorenz. Vejamos porquê. Pode verificar-se que existe dominação à Lorenz da repartição do rendimento [3] sobre a repartição do rendimento [4] para todos os valores de y < y A , sendo yA o ponto de intersecção das duas curvas; mas existe dominação à Lorenz da repartição do rendimento [4] sobre a repartição do rendimento [3] para todos os valores de y > yA . O critério de Lorenz é assim um critério incompleto de ordenação: só permite comparar sem ambiguidade duas repartições do rendimento (isto é, proceder à sua ordenação em termos da concentração do rendimento) quando as respectivas curvas de Lorenz não se intersectam. © Universidade Aberta 211 Figura 7.3 Há duas propriedades da curva de Lorenz que têm grande importância para as análises comparativas da distribuição do rendimento, em resultado de duas possíveis alterações: i) efeito, sobre a curva de Lorenz, de um aumento do rendimento que seja proporcionalmente igual para todos os rendimentos (i.e., multiplicarmos todos os rendimentos por uma constante superior à unidade). ii) o efeito, sobre a curva de Lorenz, de um aumento do rendimento de valor absoluto igual para todos os rendimentos (i.e., aumentarmos todos os rendimentos por adição de um valor constante). Vejamos a primeira situação. Imaginemos que procediamos a uma alteração da repartição inicial do rendimento, multiplicando os rendimentos de todas as famílias por uma constante superior à unidade. Que efeito teria sobre a curva de Lorenz? De facto a curva de Lorenz manter-se-ia inalterada, e é fácil ver porquê. O rendimento total aumentaria (multiplicado por essa constante), mas a ordenação das famílias pelo seu “novo” rendimento manter-se-ia inalterada relativamente à ordenação pelo rendimento inicial. Por outro lado, a proporção desse rendimento total correspondente a cada família manter- -se-ia inalterada, pois o rendimento de cada família é multiplicado por essa mesma constante. As curvas de Lorenz sobrepor-se-iam. Vejamos agora a segunda situação Imaginemos que adicionamos um valor constante positivo aos rendimentos de todas as famílias. Que efeito isso tem sobre a concentração do rendimento, e sobre a curva de Lorenz? Reparemos que um aumento de igual valor para todas as famílias significa um aumento proporcional maior nas famílias com um rendimento menor (e, obviamente, um aumento proporcional menor nas famílias com rendimento mais elevado). Ora isso traduz-se numa alteração da proporção do novo rendimento total correspondente às diferentes famílias. As famílias com menor rendimento © Universidade Aberta 212 terão uma propoção do rendimento total superior. Por ouro lado, a ordenação das famílias pelo rendimento mantém-se. Isto implica uma diminuição da concentração do rendimento. A nova distribuição do rendimento dominará à Lorenz a distribuição inicial. Poderiamos fazer um raciocínio semelhante para o caso de a todas as famílias ser subtraído um montante igual de rendimento e verificaríamos que isso se traduziria numa curva de Lorenz mais afastada da diagonal principal, correspondente a uma maior concentração do rendimento após esta subtração ser realizada uniformemente a todas as famílias. 7.5 Curva de Lorenz e comparações de bem-estar As curvas de Lorenz também podem ser utilizadas para comparar distribuições de rendimento em termos de bem-estar. Vamos ver atentamente o que tal significa e em que condições este tipo de comparação se pode realizar. Notemos, à partida, que este propósito de análise comparativa vai introduzir, nesta análise, uma dimensão normativa que, até agora neste capítulo, ainda não teve. Deixaremos assim de utilizar a curva de Lorenz como mero instrumento de descrição estatística e de medição da concentração de um atributo (rendimento) para a utilizar como instrumento de ordenação de bem-estar. Um importante resultado teórico devido a ATKINSON (1970) permite, em certas condições, interpretar a dominação à Lorenz como critério de ordenação de bem-estar. Ficou conhecido na literatura económica por “teorema de Atkinson”, e pode ser descrito do seguinte modo. Consideremos duas distribuições de rendimento, A e B, com a mesma média, A B=µ µ , e admitamos que queremos comparar as duas distribuições em termos de bem- –estar. Isto é, queremos saber se à distribuição A atribuímos maior, menor ou igual nível de bem-estar comparativamente à distribuição B. Esta questão é muito relevante na análise social. Podemos querer comparar dois estados sociais relativos à mesma sociedade: por exemplo, os níveis de bem-estar de um país ao longo do tempo, ou as alterações de bem-estar resultantes de uma medida de política. Ou podemos querer comparar níveis de bem-estar entre dois países distintos. Devemos ter presente que se está a considerar que o bem-estar depende do rendimento e da sua distribuição, e apenas destes dois factores. Ignoramos, nesta avaliação do bem-estar (por ser irrelevante para essa comparação), outros factores que influenciam o bem-estar. O Teorema de Atkinson afirma que “a dominação à Lorenz é condição necessária e suficiente para que duas distribuições com a mesma média sejam © Universidade Aberta 213 comparáveis em termos de bem estar, obtido este como valor esperado de qualquer função de utilidade crescente e estritamente côncava”. Vejamos agora o que significa. Em primeiro lugar, que essa comparação só se pode fazer para distribuições do rendimento com a mesma média. As diferenças de bem-estar dependem então exclusivamente da distribuição do rendimento. Em segundo lugar, que o nível de bem-estar da sociedade é obtido por agregação de utilidades individuais, com base numa função de utilidade que depende do rendimento, é crescente com o rendimento (i.e., quanto mais elevado o rendimento tanto maior o nível de utilidade) e côncava (i.e., à medida que o rendimento aumenta, variações iguais de rendimento originam variações descrescentes da utilidade). Recorde-se o conceito de função de bem-estar no capítulo 3, e as várias formulações de função de bem-estar social obtidas por agregação de utilidades individuais, aí apresentadas. O que este Teorema afirma é que, nestas condições, a ordenação de duas distribuições de rendimento segundo o critério de dominação à Lorenz é a mesma que se obteria usando o procedimento acima e com base numa função de bem-estar como a que foi descrita. Por exemplo, se o rendimento médio do país A for igual ao rendimento médio do país B e se, além disso, a distribuição do rendimento do país A dominar à Lorenz a do país B, como está descrita na Figura 7.2, pode dizer-se que, para qualquer avaliador do bem-estar cujos juízos normativos se traduzam numa função de bem-estar crescente e côncava (ver acima o seu significado), o país A tem um nível de bem-estar superior ao do país B. O Teorema de Atkinson permite, portanto, dar conteúdo económico ao critério de dominação à Lorenz. Mas não permite, em geral, comparar em termos de bem-estar duas funções de distribuição com médias diferentes. Mas, se atendermos à natureza crescente, com o rendimento, da utilidade e do bem-estar social, podemos afirmar que se a distribuição do rendimento A dominar à Lorenz a distribuição do rendimento B e se o rendimento médio da distribuição A for igual ou superior ao da distribuição B, o bem-estar de A é superior ao bem-estar de B. Mas nada se pode dizer se, nestas condições, o rendimento médio da distribuição A for inferior ao de B. Por outro lado, a ordenação em termos de bem-estar não pode ser feita no caso de, mesmo que tenham a mesma média, as curvas de Lorenz se intersectarem. Para resolver a indeterminação resultante da impossibilidade de ordenação devido à intersecção das curvas de Lorenz, como está representado na Figura 7.3, SHORROCKS (1983) propôs uma solução que foi conhecida como Teorema de Shorrocks. Assenta no conceito de Curva de Lorenz Generalizada. Admitamos que temos uma representação da Curva de Lorenz de uma distribuição de rendimento de média µ . A curva de Lorenz dessa distribuição © Universidade Aberta 214 é, como vimos atrás, dada pela função Z = Z(Y), em que Y ∈ ]0,1] e Z ∈]0,1]. Seja agora a função GZ(Y) .Z(Y)= µ , em que Y ∈ ]0,1] e G Z ∈]0, µ ]. A função GZ(Y) designa-se por Curva de Lorenz Generalizada da distribuição do rendimento. Está representada na Figura 7.4, para duas distribuições de rendimento: a distribuição do rendimento A, com média Aµ , e a distribuição do rendimento B, com média Bµ , em que B A<µ µ . Figura 7.4 Nesta figura, a generalização da Curva de Lorenz é evidente. Em ordenadas deixa de estar representada, de forma normalizada, a frequência acumulada do rendimento, situada no intervalo [0, 1], para passar a estar a sua multiplicação pela média da distribuição. Surge também bastante óbvio, como resultado desta generalização, o conceito de dominação à Lorenz Generalizada. No caso representado na Figura 7.4, a distribuição A domina à Lorenz Generalizada a distribuição B, mesmo que as curvas de Lorenz se intersectassem, como na Figura 7.3. O Teorema de Shorocks afirma que “a dominação à Lorenz Generalizada é condição necessária e suficiente para que duas distribuições sejam comparáveis em termos de bem estar, obtido este como valor esperado de qualquer função de utilidade crescente e estritamente côncava”. No caso representado na Figura 7.4, o nível de bem-estar da distribuição A é superior ao nível de bem-estar da distribuição B. Com base neste teorema é possível comparar, em termos de bem-estar, distribuições de rendimento cujas curvas de Lorenz se intersectem, desde que as Curvas de Lorenz © Universidade Aberta 215 Generalizadas não se intersectem. Levanta-se assim uma indeterminação nas possibilidades de ordenação normativa de distribuições do rendimento. 7.6 Concentração como desigualdade: o índice de Gini Vamos agora retomar a questão, enunciada no início deste capítulo, da medição da desigualdade da repartição do rendimento. Comecemos por estabelecer uma noção, que desenvolveremos mais adiante, sobre o conceito de desigualdade do rendimento. Esse conceito traduz uma apreciação normativa sobre essa distribuição. Há desigualdade da distribuição do rendimento quando essa distribuição, observada na sociedade, é diferente da distribuição (hipotética) do rendimento considerada óptima, ou justa, ou equitativa. Trata-se de uma forma muito genérica de apresentar o conceito, pois deixa em aberto o que se entende por uma repartição equitativa, ou justa, o que só poderá ser abordado quando, no próximo capítulo, retomarmos a noção de bem-estar associada a uma distribuição do rendimento, como já o fizémos na secção anterior. Uma forma vulgarmente usada para medir a desigualdade consiste em considerar que a distribuição óptima, justa ou equitativa do rendimento é a que se traduz em igualdade absoluta (no sentido aritmético) do rendimento entre todas as pessoas na sociedade. Se aceitarmos esta concepção (muito discutível, como adiante veremos), há desigualdade do rendimento sempre que se observarem diferenças inter-pessoais do rendimento. O que significa que uma repartição do rendimento é equitativa quando for não concentrada, isto é, se todas as pessoas tiverem igual rendimento, bastando que apenas uma pessoa tenha rendimento diferente das restantes para termos uma repartição desigual do rendimento. Vista segundo esta concepção, uma representação possível da desigualdade consiste na análise do grau de concentração do rendimento, sendo a curva de Lorenz um instrumento analítico adequado para a representar. Podemos então encontrar, como medida de desigualdade, um indicador do grau de concentração do rendimento. Um indicador possível da concentração consiste (Figura 7.1) em calcular o rácio entre a área situada entre a curva de Lorenz e a recta de igual distribuição e a área do triângulo onde se encontra inscrita. É uma das possíveis formas para medir a “distância” entre a curva de Lorenz (concentração existente) e a recta de igual distribuição (ausência de concentração). Podemos assim afirmar, usando este procedimento, que a desigualdade (vista agora como sinónimo de concentração) é nula quando todas as pessoas tiverem o mesmo rendimento, é máxima (=1) quando a concentração for máxima, isto é, a situação em que apenas uma pessoa tiver todo o rendimento. © Universidade Aberta 216 Designa-se por Indice de Gini, que vamos representar por G, esta medida de concentração. Repare-se que ela só assume a característica de medida de desigualdade se considerarmos, como repartição equitativa, uma repartição do rendimento caracterizada por igualdade do rendimento entre todas as pessoas. Estamos, portanto, perante um juízo de valor implícito no uso do índice de Gini como medida de desigualdade: equidade é sinónimo de igualdade dos rendimentos. Pode ser definido de diferentes formas alternativas para uma população finita, ou de uma amostra da população, em que a distribuição do rendimento é representada pelo vector: (7.6) ´ ´ ´1 i n(x ,..., x ,..., x ) com ´ ´ ´ ´1 2 i nx x ... x ...x≤ ≤ ≤ ≤ teremos a seguinte expressão para o índice de Gini (7.7) ( ) n ´ i_ 2 i 1 1 2 G 1 n i 1 .x n n .x = = + − − +∑ Demonstra-se que o índice de Gini é mais sensível à variação dos rendimentos que ocorram perto dos valores médios da distribuição. Vamos ver uma aplicação dos conceitos analisando a evolução da distribuição dos rendimentos em Portugal. O INE realiza quinquenalmente inquéritos às famílias inquirindo o seu rendimento auferido durante um ano. O Quadro 7.2 dá-nos informação sobre o rendimento médio familiar (ADP) Portugal nos anos de 1989, 1995 e 2000, deflacionado pelo IPC de forma a informar sobre o seu poder aquisitivo a preços de 2000, e o índice de Gini do rendimento familiar (ADP) nesses anos. e os respectivos índices de Gini, respectivamente. Observemos a informação dada. Trata-se de uma análise que desenvolve (ainda que para anos diferentes, dada a natureza da informação e a sua disponibilidade) a análise do rendimento disponível das famílias, mostrado no Quadro 7.3. atrás, analisando agora a sua distribuição. © Universidade Aberta 217 Quadro 7.2 – Indice de Gini do rendimento familiar em Portugal 1989 1995 2000 Rendimento médio anual dispo nível/ADP (Euros preços 2000) 12981 15192 15959 Índice de Gini 0,3169 0,3473 0,3481 Fonte: Rodrigues, C. (2005) Entre 1989 e 1995 há um aumento do rendimento real disponível, a preços de 2000, de 17%, isto é, de cerca de 2,7 % ao ano. Mas a concentração do rendimento aumenta, medida pelo índice de Gini. Interpretando o índice de Gini como medida de desigualdade, a desigualdade do rendimento aumentou entre 1989 e 1995. Se quisermos apreciar a evolução do bem estar das famílias portuguesas nesse período não temos possibilidade de o fazer com bases nesta informação, pois o teorema de Atkinson não se pode aplicar: as médias do rendimento não são iguais e, comparando as duas distribuições do rendimento, a que tem média mais elevada é também a que tem maior desigualdade. Vejamos os anos de 1995 e 2000. O rendimento real disponível estagnou: teve um crescimento médio anual de cerca de 0,05%. E a desigualdade do rendimento, medida pelo índice de Gini, também se manteve praticamente inalterado: apenas um ligeiríssimo aumento, quase imperceptível. Seríamos levados a concluir que pouco, ou nenhum, progresso de bem-estar ocorreu entre estes dois anos: estagnação do rendimento médio e inalteração da desigualdade. Podemos concluir nestes termos? O Quadro 7.3 apresenta valores de percentagem de rendimento familiar por décis de famílias (grupos de 10% de ADPs ordenadas de forma crescente do seu rendimento) e a Figura 7.5 apresenta as curvas de Lorenz dessa distribuição. © Universidade Aberta 218 Quadro 7.3 – Distribuição do rendimento dos ADPs em Portugal Decil % ADPs acum. Percentagem rendimento familiar Percentagem Acumulada 1989 1995 2000 1989 1995 2000 1 0,1000 0,0205 0,0198 0,0208 0,0205 0,0198 0,0208 2 0,2000 0,0355 0,0325 0,0325 0,0560 0,0523 0,0533 3 0,3000 0,0497 0,0451 0,0437 0,1057 0,0974 0,0970 4 0,4000 0,0628 0,0581 0,0571 0,1685 0,1555 0,1541 5 0,5000 0,0766 0,0721 0,0717 0,2451 0,2276 0,2258 6 0,6000 0,0918 0,0864 0,0868 0,3369 0,3140 0,3126 7 0,7000 0,1076 0,1044 0,1033 0,4445 0,4184 0,4159 8 0,8000 0,1287 0,1286 0,1256 0,5732 0,5470 0,5415 9 0,9000 0,1619 0,1642 0,1615 0,7351 0,7112 0,7030 10 1,0000 0,2648 0,2887 0,2969 0,9999 0,9999 0,9999 Fonte: Rodrigues, C. F. (2005) A distribuição do rendimento em 1989 domina à Lorenz a distribuição do rendimento em 1995. Isto significa que a concentração do rendimento aumentou entre estes dois anos. Essa evolução está reflectida num aumento do índice de Gini. Nada se pode dizer sobre a evolução do bem-estar em Portugal entre estes dois anos. Se o rendimnto médio se tivesse mantido, poderiamos dizer, com base no teorema de Atkinson, que teria havido uma redução do bem-estar. Mas o rendimento médio aumentou neste período. Logo seremos inconclusivos em relação a esta comparação de bem-estar. Entre 1995 e 2000 a evolução da distribuição do rendimento teve uma característica interessante. Não há dominação à Lorenz de nenhuma destas distribuições. As curvas de Lorenz intersectam-se. © Universidade Aberta 219 Figura 7.5 Logo, as distribuições de rendimento entre 1995 e 2000 não podem comparar- –se em termos de bem-estar, pois não se aplica o teorema de Atkinson. Poderíamos tentar, aprofundando a análise, a aplicação do teorema de Shorrocks. através da representação da curva de Lorenz Generalizada. O Quadro 7.4 apresenta os valores necessários para essa representação. E na Figura 7.6 encontram-se representadas as curvas de Lorenz Generalizadas para cada uma destas distribuições. Observem-se os valores do Quadro e a sua representação gráfica. Verifica-se que há uma dominação à Lorenz Generalizada da distribuição do rendimento de 1995 em relação a 1989, o que significa que entre estes dois anos ocorreu um aumento do bem-estar das famílias, avaliado nas condições ditadas pelas hipóteses em que assentam o Teorema de Shorrocks. © Universidade Aberta 220 Quadro 7.4 – Curvas de Lorenz Generalizadas do rendimento disponível dos ADPs, Portugal % ADPs rendimento médio * freq. acum. rend. 1989 1995 2000 0 0,0000 0,0 0,0 0,0 1 0,1000 267,0 301,0 333,0 2 0,2000 728,0 795,0 852,0 3 0,3000 1373,0 1480,0 1549,0 4 0,4000 2188,0 2362,0 2461,0 5 0,5000 3182,0 3458,0 3605,0 6 0,6000 4374,0 4771,0 4990,0 7 0,7000 5771,0 6357,0 6638,0 8 0,8000 7441,0 8311,0 8643,0 9 0,9000 9543,0 10806,0 11220,0 10 1,0000 12981,0 15192,0 15959,0 Fonte: Rodrigues, C. (2005) Comparemos 1995 e 2000. Ainda que muito próximas entre si, a distribuição do rendimento de 2000 domina à Lorenz Generalizada a distribuição do rendimento de 1995. Ainda que de forma ténue, houve também um aumento do bem-estar das famílias portuguesas entre estes dois anos. Chegámos a um ponto em que se constata, quer teoricamente (pelo que foi atrás exposto) quer pela análise dos dados para Portugal, que os instrumentos de análise de que dispomos são insuficientes para avaliar a evolução da desigualdade no período 1995-2000. Não conseguimos, com os instrumentos utilizados, avaliar normativamente a intersecção das curvas de Lorenz para estes dois anos. O desenvolvimento de novos instrumentos de análise obrigam a introduzir o conceito de medida de desigualdade e a explicitar a introdução de juízos de valor nessa medição. É o que faremos no próximo capítulo. © Universidade Aberta 221 Fonte: Rodrigues, C. (2005) Figura 7.6 Leituras complementares É muito vasta a literatura sobre distribuição do rendimento e medição da desigualdade, quase toda ela correspondendo a um nível de desenvolvimento teórico maior do que é exigível para este capítulo. Aconselha-se, assim, que seja lido um capítulo de um livro já indicado: • Connolly, S., A. Munro (1999) Economics of the Public Sector. Prentice Hall. Capítulo 14 (“Income Inequality”), pp. 245-269. Palavras-chave Ao longo do capítulo foram utilizados vários conceitos que formam um glossário que vai sendo enriquecido ao longo do livro. Sugere-se e recomenda-se que os leitores redijam pequenos textos de definição de alguns dos conceitos abaixo descritos e que constituem as palavras-chave que ajudam a identificar o conteúdo deste capítulo. rendimento primário rendimento disponível curva de Lorenz curva de Lorenz Generalizada 0,0 2000,0 4000,0 6000,0 8000,0 10000,0 12000,0 14000,0 16000,0 18000,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Série1 Série2 Série3 © Universidade Aberta 222 dominação à Lorenz, à Lorenz Generalizada Teorema de Atkinson Teorema de Shorrocks concentração do rendimento Questões para revisão e reflexão 1. Que efeitos tem, sobre a curva de Lorenz da distribuição do rendimento, o facto de deixarmos de medir o rendimento em escudos e passarmos a medir o rendimento em euros? 2. Que efeito tem, sobre o valor do indice de Gini, um aumento uniforme de rendimento, em valor absoluto igual para todos os níveis de rendimento? 3. Pode dizer-se que quando o rendimento de uma sociedade aumenta o seu bem-estar também aumenta necessariamente? © Universidade Aberta 223 AnexO Apresentam-se de seguida alguns conceitos e resultados teóricos importantes para a análise da distribuição do rendimento e da desigualdade. A opção feita de apresentar no texto principal alguns contributos teóricos para estas análises de forma literária ou pouco formalizada não dispensa, para quem tiver um pouco mais de formação matemática, que siga a formalização que segue. 1. Funções de distribuição para descrever a distribuição do rendimento Consideremos uma dada população, uma varíavel aleatória X (o rendimento, uma característica observada dessa população) e seja f(x) a função densidade de probabilidade (fdp) que descreve a distribuição do rendimento X. Uma fdp que caracteriza bem a distribuição do rendimento é a lognormal. Seja 0 X< < ∞ e seja Y lnX= . Se Y seguir a distribuição normal, parâmetros µ e σ , (A7.1) Y ~ N (µ, σ) diz-se que X segue a distribuição lognormal, e tem-se: (A7.2) Y ~ Λ (µ, σ) A distribuição lognormal caracteriza-se pela sua assimetria positiva, em que se tem média > mediana > moda, tendo a sua fdp a seguinte expressão: (A7.3) 2 2 1 1 f (x; , ) exp (ln x ) 2x. . 2  µ σ = − −µ σσ π   Esta função de distribuição é frequentemente utilizada em estudos empíricos de distribuições do rendimento atendendo à boa qualidade que em geral apresenta o seu ajustamento aos dados, à interpretação dos parâmetros (média e variância) com sentido económico e também a propriedades matemáticas que permitem facilmente a modelização da distribuição do rendimento e, portanto, a sua fácil incoporação em modelos económicos (de grande utilidade em trabalhos de simulação de políticas) que contenha algum bloco com a distribuição do rendimento. © Universidade Aberta 224 2. Curva de Lorenz Seja X (=rendimento) uma variável aleatória com fdp f(x). Seja então: (A7.4) x 0 F(x) f (t)dt=∫ que representa a proporção de unidades de rendimento (i.e., elementos da população) com rendimento ≤ x. Admitindo que µ existe, seja: (A7.5) x 1 0 1 F (x) tf (t)dt= µ ∫ que representa a proporção do rendimento X que é auferido pelas unidades de rendimento (i.e. dos elementos da população) com rendimento ≤ x. Designa-se por Curva de Lorenz a função L(.), com propriedades adequadas, que relaciona F(x) com F1(x): (A7.6) [ ]1F (x) L F(x)= ou, designando p F(x)= e 1q F (x)= , será a função q = L(p) com as seguintes propriedades: (A7.7a) i) L(0) = 0 (A7.7b) ii) L(1) = 1 (A7.7c) iii) ´ xL (p) 0= ≥ µ (A7.7d) iv) ´´ 1L (p) 0 .f (x) = > µ (A7.7e) v) L(p) p≤ Estas propriedade são respeitadas na representação gráfica da função na Figura 7.1 © Universidade Aberta 225 3. Como comparar distribuições do rendimento usando curvas de Lorenz 3.1 Conceito de dominação à Lorenz Seja X (=rendimento) e sejam F(x) e G(x) duas distribuições do rendimento, em que FL (p) e GL (p) são as respectivas curvas de Lorenz. Diz-se que a distribuição F domina à Lorenz a distribuição G se, para qualquer valor de p [0,1]∈ se tem F GL (p) L (p)≥ . 3.2 Teorema de Atkinson Seja X (=rendimento) e sejam F(x) e G(x) duas distribuições do rendimento com a mesma média, F Gµ =µ . Tem-se: F GL (p) L (p) para todop [0,1] U(x)f (x)dx U(x)g(x)dx para qualquer U(x):U (´x) 0,U´´ (x) 0≥ ∈ ⇔ ≥ > <∫ ∫ isto é, a dominação à Lorenz é condição necessária e suficiente para que duas distribuições com a mesma média sejam comparáveis em termos de bem estar, como valor esperado de qualquer função de utilidade crescente e estritamente côncava. 3.3 Conceito de curva de Lorenz Generalizada Seja a curva de Lorenz p → L(p) A Curva de Lorenz Generalizada representa-se assim: p → GL(p) = .L(p)µ 3.4 Teorema de Shorrocks Seja X (=rendimento) e sejam F(x) e G(x) duas distribuições do rendimento Tem-se (conhecido como teorema de Shorrocks) © Universidade Aberta 226 F GGL (p) GL (p) para todop [0,1] U(x)f (x)dx U(x)g(x)dx para qualquer U(x):U (´x) 0,U´´ (x) 0≥ ∈ ⇔ ≥ > <∫ ∫ isto é, a dominação à Lorenz Generalizada é condição necessária e suficiente para que duas distribuições sejam comparáveis em termos de bem estar, como valor esperado de qualquer função de utilidade crescente e estritamente côncava. © Universidade Aberta 8. Bem-Estar Social e Desigualdade de Rendimento © Universidade Aberta Página intencionalmente em branco © Universidade Aberta 229 Sumário 8.1 Introdução explícita de juízos de valor na medição da desigualdade 8.2 Desigualdade do rendimento e bem-estar social 8.3 Aversão à desigualdade: diferentes formas de avaliar a desigualdade 8.4 Utilidade e bem-estar individuais 8.5 Função de bem-estar social 8.6 A distribuição do rendimento que maximiza o bem-estar social 8.7 A forma da função de bem-estar individual 8.8 O índice de Atkinson Leituras complementares Palavras-chave Questões para revisão e reflexão ANEXO © Universidade Aberta 230 Objectivos O que se espera da leitura deste capítulo • Que os leitores comprendam a que significa “medir a desigualdade de uma distribuição de rendimento”, de como se relaciona com a noção de bem-estar, apercebendo-se das hipóteses que devem ser formuladas para fazer essa medição; • Que os leitores fiquem a conhecer o índice de Atkinson e a natureza normativa dessa medição, expressa no conceito de “coeficiente de aversão à desigualdade”. © Universidade Aberta 231 Vamos continuar a dedicar atenção à análise da distribuição do rendimento, desta vez centrada na medição da desigualdade dessa distribuição. Teremos, para o efeito, de deixar de assimilar o conceito de desigualdade ao conceito de concentração do rendimento, como fizémos no capítulo anterior, para passarmos a uma conceptualização mais claramente normativa e centrada no conceito de bem-estar, como já se começou a fazer no final do capítulo anterior. Com este posicionamento teórico seremos conduzidos a soluções, relativamente à medição do fenómeno, que não podem ser entendidas de um ponto de vista meramente técnico e assente em instumentos estatísticos normativamente neutros. Qualquer medição da desigualdade deve, então, permitir conhecer os juizos de valor implícitos nessa medição e, idealmente, permitir contemplar diferentes juizos de valor que nela possam estar presentes por diferentes investigadores sociais. É nesse sentido que iremos caminhar ao longo deste capítulo. 8.1 Introdução explícita de juízos de valor na medição da desigualdade Vimos, no capítulo anterior, que a unidade de observação mais adequada para analisar a distribuição do rendimento é a família, no seu sentido económico (ou agregado doméstico privado, ADP, correspondente ao conceito anglo-saxónico de household). Mas por simplificação (para que não seja necessário incorporar, na explicação que segue, a dimensão familiar, necessário quando queremos relacionar rendimento com bem-estar, o que iria dificultar essa explicação) e também para se poder generalizar a outras análises de desigualdade, em que o pooling familiar do rendimento não se verifica (por exemplo, em análise de desigualdades salariais, de pensões, etc), vamos referir-nos, ao longo do capítulo, a rendimento atribuível a indivíduos. Entenda-se, então, este conceito como genérico, podendo abarcar diferentes significados ou ser generalizável a outras situações. Consideremos então que numa economia existe uma dada população com n indivíduos que auferem, no seu conjunto num determinado período, um rendimento total X 0 . Para este rendimento total X 0 , pode representar-se a distribuição do rendimento entre os indivíduos dessa população, em termos de notação vectorial, do seguinte modo: (8.1) ( )0 01 0i 0nX : x , , x , , x  em que x 0i representa o rendimento auferido pelo indivíduo i, tendo-se portanto, n 0i 0 i 1 x X = =∑ . © Universidade Aberta 232 Imaginemos agora que alguém pretende avaliar a desigualdade da distribuição deste rendimento. Já dissemos várias vezes que desigualdade é um conceito normativo e que qualquer avaliação da desigualdade do rendimento numa economia comporta a existência de juízos de valor presentes nessa avaliação. Vamos, neste capítulo, explicitar um conjunto de juizos de valor que permita essa avaliação, e deduzir uma forma correspondente de medir essa desigualdade. Antes de proceder a esta explicitação, comecemos por introduzir, ainda que de forma pouco precisa nesta fase da exposição (e a aprofundar seguidamente), a noção de bem-estar social que irá ser usada neste capítulo. Este conceito, como vimos no capítulo 3, está associado a uma certa avaliação normativa do “estado de uma sociedade” num certo período, ou seja, das características da sociedade relativamente a um conjunto amplo de aspectos, quer de natureza política (liberdade de expressão e participação nas decisões colectivas), de segurança, as condições climáticas, a situação ambiental, as características económicas (forma de utilização dos recursos, por exemplo), a distribuição do rendimento entre os membros desta sociedade, etc. Uma ideia/hipótese fundamental que vamos admitir é que é possível, ao comparar diferentes estados desta sociedade, proceder a uma ordenação social, isto é, perante estados alternativos, dizer-se que a sociedade se encontra melhor, pior ou em situação igual. Ao fazer-se isto, está a proceder-se a uma avaliação do bem- –estar da sociedade e a ordenar estados sociais em termos de bem-estar. Trata-se naturalmente de algo complexo, dado o vasto conjunto de aspectos que se podem admitir como passíveis de serem considerados nessa avaliação. Mas vamos admitir que é possível proceder a uma avaliação do bem-estar de uma sociedade apenas em função da distribuição do rendimento entre os seus membros. Vamos então admitir que existe um avaliador j do bem-estar desta sociedade. Para este avaliador existe uma função de bem-estar social que pode ser expressa como: (8.2) ( )( j) ( j) 1 i nW W X : x , , x , , x=   que associa, a um vector de rendimentos, um número real positivo, que indica o bem-estar da sociedade no seu conjunto, tal como é avaliado por j e, portanto, a uma dada distribuição inicial do rendimento total X 0 , corresponde, para este avaliador j, um dado nível de bem-estar social ( j)0W , isto é: (8.3) ( ) ( j)0 01 0i 0n 0X : x , , x , , x W→  Estamos assim a isolar um aspecto particular desta sociedade (a distribuição do rendimento), que nos interessa neste momento, ignorando temporariamente © Universidade Aberta 233 os restantes aspectos que caracterizam o estado da sociedade num dado período. Vamos então admitir as seguintes hipóteses, que são cruciais para os raciocínios que a partir de agora vão ser efectuados: (i) existe um avaliador do bem-estar de uma sociedade; (ii) apenas a distribuição do rendimento é tomada em consideração na avaliação do bem-estar social; (iii) a uma dada distribuição do rendimento é possível, a quem está a proceder a essa avaliação, associar um dado nível de bem-estar social W ; (iv) é possível proceder a uma ordenação do bem-estar social associado a diferentes distribuições do rendimento; (v) a um mesmo rendimento total podem corresponder diferentes níveis de bem-estar social, associados a formas distintas da sua distribuição; (vi) quem avalia consegue determinar o bem-estar social máximo alcançável por uma sociedade que tenha um certo nível de rendimento total e que é possível, para esse bem-estar social máximo, determinar a distribuição deste rendimento total que lhe corresponde; (vii) um nível mais elevado de rendimento total permite alcançar um nível de bem-estar social superior ao nível máximo alcançável com um rendimento total inferior. Consideremos então o avaliador j e a distribuição do rendimento inicial: (8.4) ( )0 01 0i 0nX : x , , x , , x  Se, para o rendimento total X 0 , a distribuição do rendimento observada corresponder ao valor máximo do bem-estar que, para o avaliador j, é alcançável para essa sociedade com esse rendimento total, então podemos dizer que estamos perante uma distribuição óptima desse rendimento total para esse avaliador j. Isto significa que não é possível, com este rendimento total, efectuar qualquer alteração na sua distribuição entre os indivíduos que aumente o bem-estar social, de acordo com a função de bem-estar social do avaliador j. Podemos então dizer que, para quem está a avaliar a desigualdade da distribuição do rendimento, esta distribuição óptima é, para este rendimento total, e para este avaliador j, uma distribuição equitativa. Mas convém referir que não estamos a dizer que seja necessariamente uma distribuição em que todos os indivíduos aufiram o mesmo rendimento, nem que seja necessariamente uma distribuição óptima (ou equitativa) para outro avaliador k ≠ j. Se, para o rendimento total X 0 , a distribuição do rendimento observada não corresponder ao valor máximo de bem-estar que, segundo o avaliador j, é alcançável por esta sociedade com este rendimento total, isso significa então que é possível alterar esta distribuição por forma a alcançar um nível de bem-estar social superior. Isto é, é possível efectuar transferências de rendimento entre os indivíduos por forma a aumentar o bem-estar social segundo a avaliação feita por j. E podemos mesmo imaginar que é possível efectuar transferências de rendimento tais que o bem-estar social associado © Universidade Aberta 234 à distribuição do rendimento que resulte destas tranferências seja o máximo alcançável com esse rendimento total, ou seja, se obtenha uma distribuição óptima (ou equitativa) do rendimento para o avaliador j. Podemos então dizer que, na óptica de quem está a avaliar o bem-estar social, para aquele rendimento total, a distribuição inicial do rendimento revela a existência de desigualdade: há desigualdade do rendimento para o avaliador j. 8.2 Desigualdade do rendimento e bem-estar social Repare-se que o que dissemos só é possível porque admitimos as hipóteses indicadas acima. Mas, por outro lado, ainda não está claro de que modo quem está a avaliar a distribuição do rendimento associa a essa distribuição do rendimento um certo nível de bem-estar social. Teremos de esclarecer mais adiante este ponto, que é obviamente crucial nesta avaliação. Vamos dar mais um passo importante no nosso raciocínio, observando que este passo é possível com base nas hipóteses acima referidas. Para quem está a avaliar o bem-estar social (o avaliador j), é possível encontrar um rendimento total mínimo ( j)mX (em que o índice superior significa que é o rendimento mínimo para o avaliador j) que, repartido de tal forma que maximize o bem-estar social que é possível alcançar com este rendimento total mínimo, origine, de acordo com o avaliador j, um nível de bem-estar social igual ao da distribuição inicial do rendimento, isto é, ( j)0W . Vejamos com mais atenção esta situação, que é fundamental para a explicação que se segue. Consideremos um nível de rendimento total ( j)mX repartido entre os membros da sociedade de tal modo que a este rendimento total assim repartido esteja associado, segundo o avaliador j, o nível mais elevado de bem-estar social que é possível alcançar com este rendimento total. Vamos considerar que esse nível de bem-estar seja ( j)0W , isto é, o nível de bem estar que o avaliador j associa à distribuição inicial do rendimento. Consideremos de novo a representação vectorial desta distribuição do rendimento (considerada por j como a óptima, no sentido dado acima), que surge representada como: (8.5) ( )( j) ( j) ( j) ( j)m m1 mi mnX ;x , , x , , x  em que ( j)mix representa, segundo o avaliador j, a parte do rendimento total mínimo ( j)mX auferido pelo indivíduo i, tendo-se, portanto, n ( j) ( j) mmi i 1 x X = =∑ . © Universidade Aberta 235 É possível provar que ( j)mX ≤ X0. Vamos ver como. De facto, se o bem-–estar social alcançado, segundo o avaliador j, com a distribuição inicial do rendimento, for o máximo alcançável para aquele rendimento total X 0 , então ( j) mX = X0, pois qualquer rendimento total superior a X0 poderia ser repartido de forma a alcançar um nível de bem-estar social superior a ( j)0W ; mas nós afirmámos que este nível de bem-estar social já era o máximo para aquele rendimento total, segundo o avaliador j. Se o bem-estar social alcançado, segundo o avaliador j, com a distribuição inicial do rendimento, ( j)0W , não for o máximo alcançável para aquele rendimento total X 0 , então ( j)mX < X0 pois, como admitimos, se a distribuição do rendimento apresentada acima é a óptima para este rendimento ( j)mX (e à qual corresponde ( j)0W , como dissémos), qualquer rendimento superior a ( j)mX poderá originar um nível de bem-estar superior a ( j)0W para o avaliador j que temos vindo a considerar. Repare-se que este raciocínio se apoia nas hipóteses acima formuladas, nomeadamente na que refere que um nível mais elevado de rendimento total permite alcançar um nível de bem-estar social superior ao nível máximo alcançável com um rendimento total inferior. ( j)mX é o rendimento total mínimo que origina esse nível de bem-estar social ( j)0W para o avaliador j. Sintetisemos o que concluimos até aqui. A distribuição inicial do rendimento tem associado, segundo o avaliador j, um nível de bem-estar social ( j)0W : (8.6) ( ) ( j)0 01 0i 0n 0X : x , , x , , x W→  em que n 0i 0 i 1 x X = =∑ . Existe, para o avaliador j, um rendimento total mínimo que, repartido entre os n indivíduos da sociedade de forma óptima (isto é, que maximiza o bem- –estar social para este rendimento total mínimo) origina um nível de bem- –estar social igual àquele que o avaliador j associa à distribuição inicial do rendimento, isto é: (8.7) ( )( j) ( j) ( j) ( j) ( j)m m1 mi mn 0X ;x , , x , , x W→  em que n ( j) ( j) mmi i 1 x X = =∑ , e tem-se ( j)m 0X X≤ . Estamos então em condições de poder medir a desigualdade da distribuição do rendimento inicial, como: © Universidade Aberta 236 (8.8) ( j) ( j) 0 m m 0 0 X X X1 X X − = − Mas vejamos com atenção porque é que esta expressão é um índice de desigualdade. Em primeiro lugar verifiquemos que se trata de um número puro. De facto, é fácil verificar que quer X 0 quer ( j)mX estão expressos nas mesmas unidades, e surgem no numerador e no denominador da expressão indicada. Trata-se, pois, de um número índice, não expresso em qualquer unidade. Pela apresentação feita acima pode concluir-se que pode interpretar-se a expressão dada em (8.8) como a proporção do rendimento inicial que, para o avaliador j, não é necessária (ou que é excedentária) para obter o nível de bem-estar da distribuição do rendimento inicial. Explicando melhor. Com um rendimento total ( j)mX < X0 consegue-se uma distribuição óptima (no sentido que já dissemos acima, e que significa uma distribuição equitativa para o rendimento total ( j)mX ) que origina o mesmo nível de bem-estar social que a distribuição inicial. A proporção do rendimento inicial que, de acordo com o avaliador j, pode ser “retirada” por forma a garantir o mesmo nível de bem-estar inicial, mas com uma distribuição óptima (isto é, equitativa), dá-nos uma forma de medir a desigualdade para o avaliador j. Retomando o que também já foi dito, se ( j)mX = X0, isso significa que a distribuição inicial do rendimento é equitativa para o avaliador j; mas isso reflecte-se num índice de desigualdade igual a zero, ou seja, não há desigualdade para o avaliador j. O índice de desigualdade acima apresentado tem assim 0 como valor mínimo. Repare-se que, de facto, o valor do índice de desigualdade se encontra situado no intervalo [0, 1]. 8.3 Aversão à desigualdade: diferentes formas de avaliar a desigualdade Entramos num ponto crucial da nossa explicação. O valor de ( j)mX depende da forma como quem avalia o bem-estar de uma sociedade associa a uma dada distribuição do rendimento um valor para o bem-estar social. Ainda nada foi dito sobre a forma de o fazer, e é isso que faremos de seguida. Apenas podemos dizer (o que parece claro, pela forma como foi apresentada), que © Universidade Aberta 237 esta associação tem que ver com juizos de valor de quem avalia o bem-estar social. Podemos já, no entanto, e antecipando um resultado que veremos mais adiante, afirmar que quanto menor for, para uma dada distribuição inicial do rendimento, o valor do rendimento mínimo ( j)mX , tanto maior é a desigualdade dessa distribuição do rendimento para essa pessoa j que está a avaliar. Mas isso significa que, para esse avaliador, tanto menor é o rendimento total que, optimamente distribuido, origina o mesmo nível de bem-estar inicial. Vamos supor que dois avaliadores distintos (pessoas j e k) estão a fazer uma avaliação da desigualdade da mesma distribuição do rendimento e que, para a pessoa j o valor do rendimento mínimo é ( j)mX e que para a pessoa k o valor do rendimento mínimo é (k )mX , e que temos ( j)mX < (k )mX . Por definição sabemos que a ( j)mX e a (k )mX , correspondem distribuições óptimas do mesmo rendimento total X0 (para j e para k, respectivamente). Que podemos dizer acerca das diferenças de juízos de valor entre as pessoas j e k nesta avaliação? Se ( j)mX < (k )mX , isso significa, observando a expressão apresentada para o índice de desigualdade, que para a pessoa j, há mais “desperdício” de rendimento necessário para obter a distribuição óptima do que para a pessoa k. Mas isso significa que a pessoa j é mais “exigente” do que a pessoa k na avaliação da desigualdade da distribuição inicial do rendimento. Veremos mais adiante, quando dispusermos de mais elementos teóricos, que a pessoa j tem uma maior aversão à desigualdade do que a pessoa k. O que vamos descrever a partir de agora é uma forma possível de introduzir explicitamente juizos de valor nesta avaliação, e derivar uma forma específica para este índice que permita medir a desigualdade de uma distribuição do rendimento. 8.4 Utilidade e bem-estar individuais Recordemos o conceito de utilidade, que foi apresentado no capítulo 3. Genericamente, este conceito é utilizado para exprimir o grau de satisfação que uma pessoa obtém do uso de um bem de consumo. Mas agora vamos introduzir o conceito de utilidade do rendimento. Podemos imaginar que o facto de uma pessoa auferir, num certo período, um certo rendimento confere, a essa pessoa, um certo grau de satisfação nesse mesmo período. Podemos imaginar várias razões para que tal aconteça. Por um lado, o rendimento auferido possibilita a sua utilização na aquisição de bens e serviços e, por isso, um certo grau de satisfação resultante do seu © Universidade Aberta 238 uso. Mas o rendimento auferido possibilita também a sua utilização sob a forma de poupança e isso significa uma maior segurança económica a quem o aufere: a possibilidade de acorrer a uma necessidade não prevista ou de efectuar mais despesas na aquisição de bens e serviços no futuro. Além disso, o rendimento auferido confere, a quem o obtém, estatuto social. Podemos então afirmar que o rendimento auferido por uma pessoa num certo período confere a essa pessoa um certo grau de satisfação nesse período, que vamos designar por utilidade do rendimento nesse período. É assim uma utilidade indirecta: não é o rendimento que determina por si mesmo (directamente) utilidade, mas indirectamente (através dos aspectos acima referidos). As razões acima referidas para introduzir este conceito põem em evidência uma dificuldade de medida para a utilidade do rendimento, atendendo às componentes que considerámos para identificar a satisfação obtida por um dado rendimento auferido. O rendimento auferido num período é expresso em termos de unidades monetárias. Como exprimir a utilidade de um certo rendimento? Obviamente é difícil encontrar uma unidade adequada para medir algo que se refere a um “sentimento” individual de satisfação. Mesmo que essa unidade possa existir, ainda assim permanece o problema da natureza subjectiva da medida. Mas vejamos mais atentamente a questão. Não pretendemos, de facto, fazer comparações cardinais, mas antes ordinais, da utilidade do rendimento. Ou seja, pretendemos encontrar uma forma de exprimir a utilidade que possibilite, para um indivíduo que aufira rendimentos, ordenar utilidades associadas a diferentes níveis de rendimento. Assim sendo, poderemos “criar” uma unidade, de natureza abstracta, que possibilite esse objectivo. Designemos por “util” a unidade em que exprimimos a utilidade. Podemos então dizer que, enquanto a variável rendimento se encontra expressa em unidades monetárias, a utilidade do rendimento será expressa em utis. Consideremos um dado indivíduo i que aufere, num certo período, o rendimento xi (expresso em u.m./u.t.) e que atribui a esse rendimento uma certa utilidade (i ) i( )U x referente a esse período. Mas a utilidade do rendimento é um sentimento subjectivo para o indivíduo i que aufere esse rendimento, pelo que deve ser expresso em “utis de i por unidade de tempo (u.t.)” Resolvido desta forma o problema, podemos introduzir um novo conceito: o de função de utilidade individual para o indivíduo i, como a função que associa, a cada rendimento auferido pelo indivíduo i (expresso em u.m./u.t.), um certo nível de utilidade (expresso em utis de i/u.t.), e podemos exprimir desta forma esta relação funcional: © Universidade Aberta 239 (8.9) (i ) i( )U x Repare-se que estamos a admitir que cada indivíduo tem uma função de utilidade própria e, portanto, teremos tantas funções de utilidade quantos os indivíduos (ou seja, cada indivíduo associa, à sua maneira, o rendimento que aufere com a utilidade que dele obtém), e que essa utilidade depende apenas do seu rendimento. Isto é, considerando os n indivíduos existentes nesta economia, temos n funções utilidade (i ) i( )U x , para i = 1, ..., n. Temos então, para dois indivíduos i e j: indivíduo i: ( )(i)i ix U x→ indivíduo j: ( )( j)j jx U x→ em que, enquanto xi e xj estão expressas em u.m./u.t., (i ) i( )U x está expressa em utis de i/u.t. e ( j ) j( )U x em utis de j/u.t. Daqui pode já concluir-se que, para dois indivíduos distintos, i e j, não podemos comparar as utilidades (i ) i( )U x e ( j ) j( )U x . Vejamos com mais cuidado o alcance do que dissemos, e as hipóteses que lhe estão subjacentes. Ao afirmarmos que cada indivíduo tem a sua própria função de utilidade queremos dizer que cada indivíduo tem a sua própria percepção do grau de satisfação obtido pelo rendimento que aufere, e consegue traduzir essa satisfação na unidade convencionada. Por outro lado, ao afirmarmos que a utilidade depende apenas do rendimento significa que não estamos a considerar, como determinante da utilidade individual, a forma como esse rendimento é obtido, designadamente o maior ou menor grau de esforço requerido para a sua obtenção. Além dissso estamos a ignorar a influência de outras variáveis económicas, como a riqueza. Ora, poderíamos admitir, o que não estamos a fazer, que o mesmo indivíduo pode ter níveis de utilidade diferentes para o mesmo rendimento se detiver valores diferentes da sua riqueza. Ao afirmarmos que a utilidade de um indivíduo depende apenas do seu próprio rendimento estamos a admitir a hipótese individualista de que o rendimento dos outros indivíduos não influencia a sua utilidade. Estamos assim a excluir, na formulação escolhida, as hipóteses de sentimentos altruistas, ou seja, uma situação em que, para o mesmo nível de rendimento do indivíduo, esta tenha uma utilidade maior se outros indivíduos tiverem um rendimento maior, ou tenha uma utilidade menor se outros indivíduos tiverem um rendimento menor. Estamos também a excluír sentimentos de © Universidade Aberta 240 inveja, ou seja, uma situação em que, para o mesmo nível de rendimento do indivíduo, esta tenha uma utilidade maior se outros indivíduos tiverem um rendimento menor, ou tenha uma utilidade menor se outros indivíduos tiverem um rendimento maior. Podemos assim interpretar a função de utilidade acima indicada do seguinte modo. Numa formulação mais geral, poderíamos admitir que a utilidade individual do rendimento depende do rendimento individual (xi), do rendimento auferido pelos outros indivíduos (xj para j ≠ i), do esforço requerido para obter esse rendimento (Ei), da riqueza individual (Ri) e de outros factores: (8.10) ( )(i) i i j i iU x , x ,E ,R , , j 1, , N≠ =  e a formulação anteriormente apresentada, (i ) i( )U x , significa que a utilidade do indivíduo i só varia com o rendimento do próprio indivíduo i. A apreciação da utilidade é, como dissemos, naturalmente subjectiva e cada indivíduo terá portanto a “sua” função de utilidade, pelas razões já apontadas. Mas podemos postular certas propriedade comuns às funções de utilidade com alguma credibilidade e validade geral: i) a utilidade aumenta com o rendimento, isto é, um valor maior do rendimento confere, ao indivíduo que o aufere, um grau de satisfação mais elevado; diz-se que a função de utilidade é crescente, isto é, tem-se ( ) (i) i i dU x 0 dx > ; ii) à medida que o rendimento aumenta, iguais aumentos do rendimento originam aumentos decrescentes da utilidade; diz-se que a função de utilidade é estritamente côncava, isto é, tem-se ( )2 (i) i 2 i d U x 0 dx < . Podemos admitir que um mesmo aumento do rendimento (em valor absoluto) confira, a quem o recebe, um aumento da utilidade superior se o seu rendimento, antes do aumento, for mais baixo do que se for mais elevado. Ou seja, podemos admitir que, se o indivíduo i aufere um rendimento de 100 u.m./u.t., um aumento da utilidade (expresso em número de utis de i/u.t.) resultante de um aumento do rendimento de 10 u.m./u.t. é superior ao aumento de utilidade resultante de um aumento do rendimento de 10 u.m./u.t. no caso de esse indivíduo ter um rendimento de 1000 u.m./u.t. Vamos introduzir então o conceito de utilidade marginal do rendimento para o indivíduo i: a relação entre a variação da utilidade total (medida em utis de i/u.t.) e a variação do rendimento (medida em u.m./u.t.) quando a variação © Universidade Aberta 241 do rendimento é muito pequena (infinitésimal). Pode então dizer-se de outro modo o que foi dito acima: afirmar que a função de utilidade é côncava é o mesmo que afirmar que a utilidade marginal do rendimento é decrescente com o rendimento. Representemos agora gráficamente a função (i ) i( )U x , isto é, a função de utilidade do rendimento para o indivíduo i. As propriedades acima indicadas permitem a sua representação genérica como está na Figura 8.1. 8.5 Função de bem-estar social Figura 8.1 Precisamos de dar um passo adicional para atingir o nosso objectivo. Recorde-se que necessitamos de uma forma de explicitar de que modo uma pessoa, que está a avaliar o bem-estar de uma sociedade, associa a uma dada distribuição do rendimento um certo nível de bem-estar social. Para tal vamos introduzir a seguinte hipótese fundamental: o bem-estar social, ou seja, o bem-estar da sociedade no seu conjunto, depende (de alguma forma a explicitar) exclusivamente do bem-estar das vários indivíduos na sociedade. Ao referirmos atrás o conceito de utilidade aproximámo-nos bastante de um conceito de bem-estar individual. Mas, tal como os conceitos foram apresentados e os raciocínios efectuados, referimo-nos a utilidade como uma aproximação do bem-estar tal como ele é sentido por cada indivíduo na sociedade. Mas se uma pessoa pretende avaliar o bem-estar social, tendo como base a hipótese fundamental acima referida, temos de explicitar o bem-estar individual, não como ele é percebido por cada indivíduo na sociedade, mas tal como é percebido por quem avalia o bem-estar social. © Universidade Aberta 242 Vamos então introduzir o conceito de função de bem-estar individual como a função que associa, a cada rendimento xi, um nível de bem-estar individual Wi tal como ele é avaliado pela pessoa que está a avaliar o bem-estar na sociedade. Continua, claramente, a ser algo subjectivo, mas para quem avalia (e que o faz para todas os indivíduos da sociedade) e não para cada um dos indivíduos nesta sociedade. Isto é, o avaliador j atribui ao indivíduo i um determinado nível de bem-estar associado ao rendimento xi auferido por esse indivíduo, em que xi continua a ser expresso em u.m./u.t., mas ( )( j) iW x está expresso em utis conjecturais de j/u.t. Repare-se que não se trata agora de utis de i (percepção subjectiva da utilidade por parte de i) mas utis que o avaliador j atribui ao indivíduo i (daí a designação de “utis conjecturais”) associado ao rendimento xi que o indivíduo i aufere (e daí também o índice superior “(j)” e a alteração da letra U para a letra W para o representar). Introduzimos assim a função de bem-estar do avaliador j relativa ao indivíduo i como: (8.11) ( j )i i(y )W que significa o nível de utilidade, ou de bem-estar (expresso em utis conjecturais de j/u.t.) que a pessoa j que está a avaliar o bem-estar social atribui ao indivíduo i em função do rendimento que este indivíduo i aufere, expresso em u.m./u.t. (e não, como na função (i ) i( )yU , a utilidade sentida pelo próprio indivíduo i). Esta mudança na óptica de avaliação (não por parte de cada indivíduo mas pela pessoa que avalia o bem-estar de todos) tem implicações importantes no significado da função de bem-estar individual acima indicada. Em primeiro lugar, estamos a admitir nesta fase que existem diferentes funções de bem-estar individuais por parte de um dado avaliador j para cada um dos indivíduos. Mas isso significa que quem avalia pode associar diferentes valores do bem-estar ao mesmo rendimento auferido por diferentes indivíduos: não se trata de diferentes percepções subjectivas individuais do bem-estar, mas de diferentes avaliações subjectivas (para a pessoa que está a avaliar) desse mesmo bem-estar. Portanto, para o mesmo avaliador j, existem tantas funções de bem-estar individual quantos os indivíduos existentes na sociedade. O problema atrás referido da impossibilidade de comparar utilidades de rendimento entre indivíduos (uma vez que se tratava de percepções subjectivas individuais de cada um desses indivíduos) não existe agora, uma vez que essa avaliação relativamente a cada um dos indivíduos, é agora feita pela mesma pessoa (o avaliador j). Mas surge um problema novo: se podemos imaginar (ainda que com as dificuldades apontadas) que cada indivíduo consegue avaliar o seu próprio bem-estar, como é possível a alguém, que não o próprio indivíduo, avaliar o bem-estar dos outros? Este é um ponto © Universidade Aberta 243 crucial que deve ser esclarecido. E a questão pode ser colocada ainda nestes termos: quem está em condições de poder avaliar o bem-estar dos indivíduos? Podemos sempre imaginar a situação de alguém que, colocando-se fora (ou “acima”) da sociedade, possa proceder a essa avaliação. Mas, nesta fase, não é necessário ir tão longe: qualquer indivíduo na sociedade está em condições de o fazer mas, naturalmente, diferentes indivíduos valorizarão diferentemente esse bem-estar. Isso significa que, dados dois avaliadores, j e k, não poderemos comparar a avaliação do bem-estar do indivíduo i feita por estes dois avaliadores. Ou, dito de outro modo, não podem comparar-se, para um dado rendimento xi (relativo ao indivíduo i), ( j ) ( )W xii , expressa em utilidades conjecturais de j/u.t., com ( )(k)i iW x , expressa em utilidades conjecturais de k/u.t. Consideremos então a função de bem-estar individual para o avaliador j relativo ao indivíduo i: (8.12) ( j )i i(x )W e vamos postular algumas propriedades para esta função. Vamos introduzir uma propriedade, suportada numa hipótese que vamos formular: a hipótese da anonimidade. Expliquemos o que significa, o alcance interpretativo desta hipótese e as implicações que ela tem na formulação da função de bem-estar individual. Por anonimidade entende-se a hipótese de, ao associarmos um nível de bem-estar a um rendimento, o fazermos sem termos em conta “quem” é que aufere esse rendimento. Isto é, estamos a atender ao nível do rendimento, independente do seu titular específico. Isto significa que, na função de bem-estar individual acima descrita, a um dado valor de rendimento o avaliador j associa o mesmo bem-estar a todos os indivíduos que tenham esse mesmo rendimento. Esta hipótese tem algumas implicações importantes. Em termos da função de bem-estar individual, podemos deixar de a formular como ( j )i i(x )W para a formularmos como: (8.13) ( j ) (x)W eliminando o índice inferior i, isto é, para o avaliador j, todos os indivíduos têm a mesma função individual de bem-estar. Repare-se que qualquer sentimento de “simpatia” por algum indivíduo em especial fica erradicado da avaliação do bem-estar, e que com ele se exclui também a consideração de outros factores, que não o rendimento (o esforço na sua obtenção, ou apreciação ética sobre a forma, legal ou ilegal, como foi obtido, por exemplo) que, na formulação anterior, admitimos poder estar reflectida na forma específica da função individual do bem-estar. © Universidade Aberta 244 Vamos também considerer que a função ( j ) (x)W é crescente e estritamente côncava, como já tinhamos visto anteriormente em relação à função de utilidade. É plausível admitir que o avaliador j tenha um comportamento de avaliação do bem-estar dos indivíduos em função do rendimento em que o bem-estar que associe ao rendimento aumente com o rendimento (função crescente) e que iguais aumentos de rendimento originem aumentos cada vez menores de bem-estar à medida que o rendimento aumenta (isto é, bem-estar marginal decrescente, função de bem-estar individual estritamente côncava). Podemos agora chegar à função de bem-estar social para o avaliador j admitindo que, para esse avaliador, o bem-estar social depende aditivamente do bem-estar individual que o avaliador atribui a cada um dos indivíduos nesta sociedade. Vamos então introduzir o conceito de função de bem-estar social para o avaliador j, como a função: (8.14) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( j) ( j) ( j) ( j) 1 i n ( j) ( j) ( j) 1 i n N ( j) i i 1 W W x ,...,W x , ,W x W x W x W x W x =   =  = + + + + = =∑    que podemos designar por função de bem-estar social anónima e aditiva (para o avaliador j), o que significa que qualquer aumento, de um certo valor, do bem-estar que o avaliador atribua a um indivíduo, seja ela qual for, mantendo-se inalterado o bem-estar das outras, aumenta em igual valor o bem-estar social. Consegue ver-se já uma forma de relacionar a distribuição do rendimento com o bem-estar social: essa relação opera-se, não directamente, mas indirectamente através de uma dada forma de agregar bem-estar individuais que, por sua vez, dependem dos rendimentos individuais. Pode assim analisar-se o bem-estar social associado a uma dada distribuição do rendimento tendo apenas em conta a distribuição do rendimento e sem ter em conta os titulares específicos desses rendimentos. 8.6 A distribuição do rendimento que maximiza o bem-estar social Foram já dados passos importantes para chegar ao nosso objectivo: avaliar a desigualdade de uma distribuição do rendimento, encontrando uma forma © Universidade Aberta 245 de a medir. Mas para continuarmos, precisamos de poder responder a duas questões fundamentais: (i) para um dado rendimento total, qual é a distribuição óptima do rendimento, isto é, aquela que maximiza o bem-estar social? (ii) se tivermos um dado rendimento total inicial, repartido de uma determinada forma, e conhecendo a forma óptima de repartir esse rendimento, qual é o valor do rendimento total mínimo que, repartido dessa forma óptima, origina o mesmo nível de bem-estar social que o rendimento total inicial, repartido da forma inicial? Repare-se que acabámos de formular as mesmas questões que formulámos anteriormente. Mas agora estamos mais preparados para responder a estas questões, pois formulámos um conjunto de hipóteses que nos vão permitir avançar. Deve ter-se em atenção que, daqui em diante, os resultados que obtivermos estão dependentes das hipóteses que formulámos anteriormente. Se tivessemos formulado outras hipóteses, certamente poderiamos chegar a resultados diferentes. Vamos responder à questão (i) e, para facilitarmos o raciocínio, vamos imaginar uma sociedade composta por apenas dois indivíduos, n = 2. Pode provar-se que o resultado que vamos obter pode ser generalizado para qualquer número de indivíduos. Consideremos dois indivíduos, com rendimentos x01 e x02 respectivamente, sendo o rendimento total X0 = x01 + x02. Temos então uma distribuição inicial do rendimento que pode ser representada, em termos de notação vectorial, como: (8.15) ( )0 01 02X ;x , x e é esta a distribuição inicial que vamos analisar. Representemos agora num gráfico (Figura 8.2) a função de bem-estar individual para um dado avaliador j. Pelo que foi dito atrás sobre a hipótese da anonimidade, será a mesma função de bem-estar para os dois indivíduos. Consideremos, por hipótese, que x01 < x02. A partir da função de bem-estar individual podemos determinar os níveis de bem-estar individual associados a esses rendimentos, como ( )( j) ( j)1 01W W x= e ( )( j) ( j)2 02W W x= , em que, pela propriedade crescente da função de bem-estar individual, se tem ( ) ( )( j) ( j)01 02W x W x< . © Universidade Aberta 246 Figura 8.2 Estamos em condições de determinar o nível de bem-estar social associado a esta distribuição do rendimento total X 0 pelo avaliador j como: (8.16) ( ) ( ) ( ) ( )( j) ( j) ( j) ( j) ( j)0 01 2 01 02W Y ;W x ,W x W x W x  = +  Vamos ver que este não é o nível máximo de bem-estar que, para este avaliador j, esta sociedade pode alcançar com este rendimento total X 0 . Para provar isso, é suficiente mostrar que outra forma de repartir o rendimento total X 0 origina um nível de bem-estar social superior. Consideremos uma transferência de rendimento que ocorra do indivíduo de mais elevado rendimento para o indivíduo de mais baixo rendimento, mas por forma a que a ordenação dos indivíduos pelo seu rendimento não se altere (ou seja, o indivíduo 1 permaneça com menos rendimento do que o indivíduo 2). Ou seja, façamos aumentar o rendimento do indivíduo 1 de 1x∆ e diminuir o rendimento do indivíduo 2 de 2x∆ em que, portanto, 1x 0∆ > , 2x 0∆ < , 1 2x x 0∆ +∆ = , e em que 02 01 1 x x x 2 −∆ = para garantir que a ordenação inicial dos rendimentos seja preservada. Obtemos assim uma nova distribuição do mesmo rendimento total: (8.17) ( )´ ´0 01 02X ;x , x Esta redistribuição do rendimento vai originar um aumento do bem-estar do indivíduo 1, ( j)1W∆ , e uma diminuição do bem-estar do indivíduo 2, © Universidade Aberta 247 ( j) 2W∆ . Mas, atendendo à concavidade da função de bem-estar individual, o aumento do bem-estar do indivíduo 1 tem um valor absoluto superior ao valor absoluto da diminuição do bem-estar do indivíduo 2 e, portanto, o bem-estar social aumentou, isto é, ( j) ( j)1 1 0W W∆ +∆ > . Está então provado que, para o avaliador j, o bem-estar social associado à distribuição inicial do rendimento não é o máximo alcançável com o rendimento total X 0 e, portanto, a distribuição inicial do rendimento não é a distribuição óptima para o avaliador j. Obtivemos assim uma nova distribuição do mesmo rendimento total com um nível de bem-estar associado superior: (8.18) ( ) ( ) ( ) ( )( j) ( j) ´ ( j) ´ ( j) ( j) ( j)0; 01 02 0; 01 02W X W x ,W x W X W x ,W x   >    Se efecturamos nova redistribuição do rendimento do indivíduo 2 para o indivíduo 1, num valor inferior a ´ ´ 02 01x x 2 − , obteremos uma nova distribuição do mesmo rendimento total X0 preservando a ordem dos rendimentos e, repetindo o raciocínio efectuado, pode concluir-se que o bem-estar social (obtido por adição dos bem-estar individuais) aumenta. Pode concluir-se facilmente que o bem-estar social, para o avaliador j, deixa de aumentar (ou seja, atinge o valor máximo) quando deixar de ser possível efectuar qualquer transferência de rendimentos entre os dois indivíduos que não altere a sua ordem. Mas tal acontece quando os rendimentos dos dois indivíduos se igualarem. É importante notar que este resultado, embora obtido a partir de um raciocínio baseado na avaliação feita pelo avaliador j, é válido em geral para qualquer avaliador para quem a função de bem-estar social tenha as propriedades apresentadas anteriormente. Isto é, dado um certo rendimento total X e um dado avaliador com as propriedade enunciadas, a distribuição do rendimento é óptima quando todos os indivíduos tiverem o mesmo rendimento. Repare-se, como nota complementar, que a condição de preservação da ordem dos rendimentos que impusemos para analisar o efeito de uma progressiva aproximação dos dois rendimentos foi necessária para a demonstração. Para uma transferência de rendimentos que preserve esta ordem torna-se fácil retirar conclusões sobre a alteração do bem-estar social que resulte dessa transferência (foi o que fizemos). Se tal ordenação se alterasse, o aumento de bem-estar só se verificaria no caso de, após essa transferência, os dois rendimentos se passarem a encontrar mais próximos entre si. Vamos então reter a conclusão fundamental obtida: com base nas hipóteses formuladas, para um certo rendimento total, a distribuição óptima desse rendimento (isto é, aquela que maximiza o bem-estar social associado a © Universidade Aberta 248 esse rendimento total) é aquela em que todas os indivíduos têm o mesmo rendimento. E isto é válido para qualquer avaliador (que tenha uma função de bem-estar individual com as propriedades indicadas). Esta conclusão vai ser muito importante para os raciocínios que faremos seguidamente. Passemos então agora a analisar a questão ii) que formulámos atrás. Ou seja, vamos ver qual o nível de rendimento total mínimo que, distribuído de forma óptima, origina o nível de bem-estar da distribuição inicial. O nível de bem-estar associado à distribuição inicial do rendimento é, como vimos, para o avaliador j, ( j) ( j)1 2W W+ , o que significa que, considerando a existência de apenas dois indivíduos nesta sociedade, o nível de bem-estar por indivíduo é: ( j) ( j) 1 2W W 2 + . Como concluímos atrás, para o rendimento X 0 , o bem-estar máximo é alcançado quando o rendimento estiver repartido igualmente pelos dois indivíduos (i.e., ambos terem o mesmo rendimento). Temos de determinar o valor do rendimento que, sendo igual para os dois indivíduos, origine para cada um deles este nível de bem-estar. Observando de novo a Figura 8.2, verifica-se que existe um ponto na curva de bem-estar indivídual (o ponto B), correspondente a este nível de bem-estar, ao qual corresponde, para o avaliador j, o nível de rendimento individual mínimo ( j)mx . Repare-se que escrevemos o índice superior (j) para significar que este nível de rendimento foi determinado pelo avaliador j (para outro avaliador poderiamos ter outro valor). Se ambos os indivíduos tiverem rendimento ( j)mx , podemos então concluir que a este nível de rendimento por indivíduo corresponde o rendimento total mínimo de ( j)( j)m m2.xX = , e temos assim uma nova distribuição do rendimento que podemos representar, usando a notação que temos vindo a usar: (8.19) ( )( j) ( j) ( j)m m1 m2X ;x , x em que ( j) ( j)m 1 m 2x x= , ou seja, cada uma dos indivíduos recebem rendimentos iguais, de valor igual à média do rendimento total mínimo. A esta distribuição corresponde o máximo de bem-estar alcançável com o rendimento total mínimo ( j)mX (rendimentos dos dois indivíduos iguais). Podemos então concluir que ( j)mX é, para o avaliador j, o rendimento mínimo que, maximizando o bem-estar social que lhe está associado, origina o mesmo nível de bem-estar social que a distribuição inicial do rendimento total X0. Pode ver-se claramente isto observando a Figura 8.2. © Universidade Aberta 249 Verifica-se que qualquer rendimento por indivíduo, igualmente distribuído pelos indivíduos, de valor superior a ( j)mx origina um nível de bem-estar por indivíduo superior a ( ( j) ( j)1 2W W+ )/2; quando o rendimento por indivíduo for _ x=(x1+x2)/2, e for igual para os indivíduos, origina um nível de bem-estar por indivíduo (que é o máximo, porque o rendimento é igual para os dois indivíduos) correspondente ao ponto D da curva de bem-estar individual. Ou seja, qualquer nível de rendimento total superior a X0 distribuído igualmente pelos dois indivíduos, origina um nível de bem-estar máximo que, por indivíduo, se situa no arco BD da curva de bem-estar individual. O ponto D é aquele a que corresponde o nível de bem-estar máximo por indivíduo para o rendimento total X0. Podemos então designar ( j)mX como o rendimento (mínimo) equivalente igualmente distribuído (“equally distributed equivalent income”) para o avaliador j, por significar o nível de rendimento total que, sendo igualmente distribuído, origina o mesmo nível de bem-estar social para o avaliador j que o rendimento total inicial, distribuído da forma inicial. Recorde-se agora o que dissemos, no início deste capítulo, sobre a forma de medir a desigualdade do rendimento (recomenda-se que se leia de novo o que atràs foi dito). Podemos então exprimir o índice de Atkinson (1970) que propôs este índice de desigualdade, calculado como: (8.20) ( j) ( j) ( j) j 0 m m m _ 0 0 X X X n.x A 1 1 X X n.x −= = − = − em que ( j)A é o índice de Atkinson que corresponde à forma como o avaliador j avalia a desigualdade. Antes de avançarmos, convém que exploremos um pouco mais a interpretação deste índice com base na representação gráfica apresentada. Para o efeito observe-se a Figura 8.3. Esta figura difere da anterior por se admitirem três formas distintas para a curva de bem-estar individual: a anterior, respeitante ao avaliador j, W(j), uma outra apresentando uma maior concavidade respeitante ao avaliador k, W(k) e outra, respeitante a outro avaliador  , representando uma curva de bem-estar individual linear W(l), esta última como caso limite (recorde-se que, em rigor, esta última situação viola a condição imposta de concavidade estrita da função de bem-estar individual). © Universidade Aberta 250 Figura 8.3 Recorde-se que, tratando-se de avaliadores distintos, estas três curvas não podem ser representadas no mesmo gráfico, pois ( j)W está expressa em utis conjecturais de j/u.t., (k)W está expressa em utis conjecturais de k/u.t., e ( )W  está expressa em utis conjecturais de  /u.t., portanto unidades diferentes. Por isso procedeu-se a uma representação sobreposta dos três gráficos, mas em que cada uma das curvas deve ser lida com cuidado: no eixo das abcissas estão representados rendimentos nas mesmas unidades para as três curvas, mas em ordenadas devem ser lidas no eixo correspondente e procedeu-se a uma adequada transformação das funções que garanta que as três curvas se intersectem nos dois pontos F e G. Trata-se de formas diferentes de avaliar a desigualdade do rendimento, e uma análise gráfica permite retirar algumas conclusões importantes. Compare-se o avaliador j com o avaliador k. Graficamente pode verificar-se que para a mesma distribuição inicial do rendimento, a uma maior concavidade da função de bem-estar individual do avaliador k corresponde um valor menor do rendimento mínimo por indivíduo que origina o mesmo nível de bem-estar social que a distribuição inicial, e portanto uma maior desigualdade do rendimento (compare-se BC com B’C e verifique-se que (k)mx < ( j)mx . Para a mesma distribuição inicial do rendimento, a uma função de bem-estar individual linear corresponde um valor de desigualdade nula (para o avaliador  temos ( )mx  = _ x ). ( )( )ixU l ( )( )ij xU ( )( )ik xU © Universidade Aberta 251 A primeira das situações é um pouco mais difícil de interpretar economicamente (e será visto mais adiante) do que a segunda. Fixemos, por agora, a nossa atenção na segunda situação. Se a função de bem-estar individual for linear, isso significa que o bem-estar individual marginal é constante, e isto significa que, para um dado rendimento total, ao ocorrer uma transferência de rendimento entre dois indivíduos, para este avaliador o aumento do bem-estar do indivíduo que vê o seu rendimento aumentado é igual, em valor absoluto, à diminuição do bem-estar do indivíduo que vê o seu rendimento diminuído, pelo que o bem-estar social não varia. Isto significa que, para este avaliador  , não existe nenhum rendimento total inferior que origine um bem-estar social idêntico ao do rendimento inicial: qualquer rendimento total inferior origina um nível de bem-estar inferior. Mas isso significa que nenhuma distribuição do rendimento revela desigualdade. Repare-se que estamos a analisar esta situação como caso limite (de facto viola a hipótese de concavidade estrita imposta à função de bem-estar individual). Mas podemos já avançar um pouco mais, dizendo que neste caso não existe aversão à desigualdade. E ainda um pouco mais, adiantando-nos ao que será dito mais adiante: uma maior concavidade da função de bem-estar individual está associada a uma maior aversão à desigualdade. 8.7 A forma da função de bem-estar individual Neste momento, após uma leitura atenta do que está escrito até agora, compreende-se o fundamental do índice de Atkinson. Porém, não dispomos ainda de uma fórmula de cálculo da desigualdade de uma distribuição do rendimento que possa ser utilizada quando dispomos de informação numérica. Para tal, necessitamos de apresentar a forma da função de bem-estar individual, que respeite as propriedades apresentadas. Uma forma funcional possível para a função de bem-estar individual é a seguinte, para o avaliador j: (8.21) j(1 ) j j( j) j j b a x b 0 1 0 1W (x) a b ln(x) b 0 1 −ε + ⋅ ⇐ > ∧ ε ≠ ∧ ε > − ε=   + ⋅ ⇐ > ∧ ε = A partir desta forma para a função de bem-estar individual obtém-se a primeira derivada desta função em ordem a x (função de bem-estar marginal para o avaliador j) como: © Universidade Aberta 252 (8.22) j ( j) j dW (x) b x para b>0 0 dx −ε= ⋅ ∧ ε > e a segunda derivada em ordem a x como: (8.23) j 2 ( j) 1 j j2 d W (x) b x , para b>0 0 dx −ε −= −ε ⋅ ⋅ ∧ ε > e pode facilmente verificar-se que, com as restrições apresentadas para os parâmetros, temos, para qualquer valor de x positivo: (8.24) ( j) ( j)dW (x) W (x) 0 dx ′= > 2 ( j) ( j) 2 d W (x) W (x) 0 dx ′′= < isto é, a função de bem-estar individual ( j) (x)W é crescente e estritamente côncava, as propriedades que impusemos inicialmente, a que demos adequada interpretação económica. Façamos agora uma interpretação da função de bem-estar individual apresentada, e para isso observemos a Figura 8.4 onde se encontram representadas, para diferentes valores de εj , as correspondentes curvas de bem-estar marginal individual do avaliador j. Figura 8.4 Para compreendermos melhor o assunto, façamos a “leitura” da Figura 8.4, onde se encontram representadas duas curvas de bem-estar marginal para o avaliador j, mas correspondente a dois valores distintos de εj ( εj = 2 e εj = 0.5). Consideremos dois indivíduos 1 e 2 com rendimentos iguais, e imaginemos que os seus rendimentos se situam em x 1 = x2 = 1. B © Universidade Aberta 253 Estamos, como já sabemos, numa situação caracterizada por ausência de desigualdade. Admitamos que ocorre uma transferência infinitesimal de rendimento (dx) entre os dois indivíduos, de tal modo que um indivíduo fica com um rendimento inferior a outro, mas mantendo-se o rendimento total. Como se sabe (pelas conclusões que já atrás obtivemos), isto corresponde a uma situação de desigualdade. Como é possível avaliar essa desigualdade, observando esta Figura? Façamos uma “leitura” gráfica de tais alterações, ainda que com pouco rigor matemático. Consideremos a curva de bem-estar marginal correspondente ao parâmetro εj = 0.5. Em resultado desta transferência ocorre: (i) uma diminuição do bem-estar do indivíduo cujo rendimento diminuiu que corresponde à área representada por ABDH; (ii) um aumento do bem-estar do indivíduo cujo rendimento aumentou que corresponde à área HDEG. E o bem-estar social diminuiu pelo valor da diferença entre as duas áreas. Consideremos agora a curva de bem-estar marginal correspondente ao parâmetro εj = 2. Em resultado desta transferência ocorre: (i) uma diminuição do bem-estar do indivíduo cujo rendimento diminuiu que corresponde à área representada por ACDH; (ii) um aumento do bem-estar do indivíduo cujo rendimento aumentou que corresponde à área HDFG. E o bem-estar social diminuiu pelo valor da diferença entre as duas áreas. Pode observar-se, a partir da Figura 8.4, que a redução do bem-estar foi superior no caso da curva correspondente a εj = 2. Como pode interpretar-se este resultado? Para uma dada alteração da distribuição do rendimento que parta de uma situação de inexistência de desigualdade (distribuição equitativa, ou óptima), o avaliador j considera que tal alteração (passagem a uma situação de desigualdade) origina uma maior perda de bem-estar social se o seu parâmetro εj for mais elevado (neste caso, εj = 2 comparativamente com εj = 0.5). Isto é, quanto maior for o parâmetro εj tanto maior é a aversão à desigualdade. Podemos então designar o parâmetro εj como o parâmetro de aversão à desigualdade do avaliador j. Vamos agora abandonar a leitura, tal como foi feita, desta Figura e continuar a analisar o problema, agora noutra perspectiva. Vamos supor que os rendimentos dos indivíduos se encontram ordenados de forma crescente, isto é, x 1 < x 2 < ... < x n . Associados a estes rendimentos encontramos valores para bem-estar individuais dos indivíduos, avaliados por j, igualmente ordenados de forma crescente, isto é: (8.25) ( ) ( ) ( )( j) ( j) ( j)1 2 NW x W x W x< < < © Universidade Aberta 254 Mas a estes rendimentos encontram-se associados valores para bem-estar marginal decrescentes, isto é: (8.26) ' ( j) 1( )W x > ' ( j) 2( )W x > ... > ' ( j) n( )W x São estes os valores que se encontram representados no gráfico, para diferentes valores do parâmetro εj. A cada ponto do gráfico corresponde um valor do bem-estar marginal individual para um dado rendimento, isto é, de quanto varia o bem-estar individual em resultado de uma variação infinitésimal do rendimento. Por outro lado, quanto maior for εj, tanto maior é o decréscimo do bem-estar individual marginal para as mesmas variações do rendimento, como se pode ver na Figura. Façamos agora uma interpretação económica do que acabámos de ver, recordando uma vez mais que se trata de valorizações do bem-estar, e das suas variações, por parte de quem está a avaliar a desigualdade do rendimento, que nós estamos a descrever e analisar. Recordemos a forma aditiva da função de bem-estar social: (8.27) ixn1i )j(Wnx,,ix,,1x;X)j(W ¦ ˜˜˜˜˜˜ e admitamos que ocorrem variações infinitesimais dos rendimentos, dx 1 , dx 2 , ..., dx n . Podemos exprimir a variação do bem-estar social resultante destas variações do rendimento como: (8.28) ndxnx)j('W2dx2x)j('W1dx1x)j('WjdW ˜˜˜ Então, podemos interpretar os termos W'(j) (xi) como ponderadores de bem-estar, ou seja, ponderadores que a pessoa que está a avaliar o bem-estar social utiliza para determinar a variação do bem-estar social resultante de variações dos rendimentos individuais. Juntemos agora os resultados obtidos da interpretação do gráfico e a interpretação que demos agora a W'(j) (xi) . O facto de W' (j) (xi) ser decrescente com x significa que, quem avalia a variação do bem-estar social resultante de variações do rendimento individual, atribui ponderações menores a variações do rendimento que ocorram em níveis de rendimento mais elevados:essas ponderações são tanto menores quanto maiores os rendimentos em que ocorram variações de rendimento. Quanto maior for o parâmetro εj, tanto maior é o decréscimo do bem- –estar individual marginal à medida que o rendimento individual aumenta (interpretação do gráfico), e isso significa que tanto mais acentuadamente diminui a ponderação que esta pessoa (que está a avaliar) dá às variações do © Universidade Aberta 255 rendimento à medida que o rendimento individual que sofre essas variações é mais elevado. Mas o que acabámos de dizer significa que quanto maior for o parâmetro εj, tanto maior é a aversão à desigualdade de quem está a avaliar o bem- –estar social (porque, como vimos, está a atribuir menos “peso relativo” ao aumento do bem-estar social resultante de uma dada variação do rendimento de uma pessoa de elevado rendimento comparativamente com o que atribui a uma variação de igual valor que ocorra no rendimento de uma pessoa de baixo rendimento). Podemos então designar o parâmetro εj por parâmetro de aversão à desigualdade do avaliador j. Trata-se, como parece já óbvio, de uma forma de introduzir juízos de valor (maior ou menor aversão à desigualdade) na avaliação da desigualdade. E de que modo se reflectem diferentes valores do parâmetro de aversão à desigualdade na medição da desigualdade da distribuição do rendimento? Retomemos o raciocínio anterior, e imaginemos que ocorre uma transferência de rendimento de um indivíduo de rendimento mais baixo para outra de rendimento mais elevado, aumentando assim a diferença entre os rendimentos desses indivíduos. Para um dado valor da transferência, quanto maior for o parâmetro εj tanto maior é a redução do bem-estar social, uma vez que se pondera mais fortemente a variação negativa do bem-estar (do indivíduo com menor rendimento) e menos fortemente a variação positiva do bem-estar (do indivíduo com maior rendimento). Repare-se que a um valor superior para o parâmetro de aversão à desigualdade, εj, corresponde uma maior concavidade da função de bem-estar individual. Observando de novo a Figura 8.4, vê-se claramente que, para o mesmo rendimento total inicial, a uma função de bem-estar individual mais acentuadamente côncava corresponde um menor valor para o rendimento equivalente igualmente distribuído. Mas, chegados a este resultado, podemos obter outro, relevante para a medição da desigualdade, que se aconselha que obtenham reflectindo sobre este assunto: quanto maior for o parâmetro εj, tanto menor o rendimento equivalente igualmente distribuído, isto é, tanto menor o rendimento mínimo que, igualmente repartido pelos indivíduos, origina o mesmo bem-estar que o rendimento inicial, repartido da forma inicial. Mas isto significa que, quanto maior for o parâmetro εj, tanto maior é a desigualdade da mesma distribuição do rendimento, medida pelo índice de Atkinson. Ou seja, quanto maior a aversão à desigualdade de quem avalia a desigualdade de uma dada distribuição do rendimento, tanto maior a desigualdade dessa distribuição para essa pessoa que a está a avaliar. Estamos agora em condições de poder medir a desigualdade de uma distribuição do rendimento incorporando, nessa medição, os “nossos” juízos © Universidade Aberta 256 de valor, através da explicitação do parâmetro de aversão à desigualdade εj . Mas, para o fazer, tivemos de explicitar um conjunto muito grande de hipóteses. 8.8 O índice de Atkinson Vamos então agora deduzir a fórmula do índice de Atkinson considerando, para esse efeito, os conceitos utilizados até agora e as hipóteses apresentadas, e tomando como base a forma da função de bem-estar individual indicada anteriormente. Consideremos então, de novo, um rendimento total Y repartido de uma dada forma, de modo que podemos representar a distribuição do rendimento como: ( )1 2 nX;x , x , , x com: n i i 1 X x n.x = = =∑ e designemos esta distribuição do rendimento como a distribuição inicial do rendimento. Considerando a função de bem-estar individual como: (8.29) ( ) 1b( j) jW x a .x ; para b 0 0 1 j j1 j − ε = + > ∧ ε > ∧ ε ≠ − ε e, considerando que: (8.30) ( )n( j) ( j)W W xi i 1 = ∑ = podemos determinar o nível de bem-estar associado, pelo avaliador j à distribuição inicial do rendimento como: © Universidade Aberta 257 (8.31) ( ) ( )( j) ( j) ( j)W ;W x ,...,W x1 n 1n b ja .x i1i 1 j 1nb jn.a . x i1 i 1j   =    − ε  = + =∑  − ε=   − ε = + ∑ − ε = Consideremos agora o rendimento mínimo que, igualmente repartido entre os indivíduos, origina o mesmo bem-estar social que a distribuição inicial para o avaliador j. Como sabemos, como resultado das hipóteses introduzidas, designou-se este rendimento mínimo por rendimento equivalente igualmente distribuído, ( j)mX . Temos assim uma distribuição do rendimento: (8.32) ( j) ( j) ( j)X ;x ,..., x m m1 mn     em que ( j) ( j)m mX n.x= , sendo o rendimento igual para todos os indivíduos, por definição, e que vamos designar por ( j)mx . Associado a esta distribuição do rendimento está associado um nível de bem-estar que pode exprimir-se como: (8.33) ( ) ( ) j 1 j ( j) ( j) ( j) ( j) ( j) ( j) m m1 mN 1n mi j i 1 ( j) j W X ;W x , , W x b a x 1 b n a n x 1 −ε −ε =      + = − ε   = ⋅ + ⋅ − ε ∑  uma vez que o rendimento mínimo é igual para todos os indivíduos. Associada a esta distribuição do rendimento está associado o mesmo nível de bem-estar social que o associado à distribuição inicial do rendimento. Podemos então igualar as duas expressões, obtendo-se: (8.34) j j n 1 ( j)1 i i i 1j j b b n.a . x n.a n. .x 1 1 −ε −ε = + = + −ε −ε∑ n © Universidade Aberta 258 donde vem: (8.35) jj 1 N 11( j) m i i 1 1 x x n −ε−ε =  = ⋅   ∑ obtendo-se o rendimento equivalente igualmente distribuído como: (8.36) ( j) ( j)m mn .X x= Recordando a expressão atrás indicada para o índice de Atkinson: ( j) ( j) ( j) ( j) m m mX n.X xA 1 1 1 X n.x x = − = − = − vem, finalmente, substituindo os resultados anteriores nesta expressão: (8.37a) j j 1 1 1 N ( j) i _ i 1 x1 A 1 n x −ε −ε =     = −      ∑ para j j0 e 1ε > ε ≠ , notando-se que j j 1 1 1x x −ε −ε =   Poderíamos provar que, para o valor de εj = 1, teríamos: (8.37b) 1 nn i _ i 1 x A 1 x=    = −    ∏ E eis que chegámos às fórmulas do índice de Atkinson, em (8.37a) e (8.37b). Não se tratando de fórmulas muito “complicadas”, repare-se como, subjacente a elas, se encontram tantas hipóteses que tivemos de formular até chegarmos a este resultado! Podem fazer-se os seguintes comentários finais, observando a fórmula a que chegámos, e relacionar estes comentários com o que ficou dito atràs. Para εj = 0, vem A = 0 para qualquer distribuição do rendimento, numa situação em que não há qualquer aversão à desigualdade. Quando εj → ∞ só há dois valores possíveis para o índice de desigualdade de Atkinson: i) 0, correspondente a uma distribuição do rendimento em que todos os indivíduos auferem o mesmo rendimento; ii) 1, quando haja duas pessoas com rendimento diferente. Para uma dada distribuição do rendimento, o índice A aumenta com o valor de εj, o que justifica a interpretação económica dada a este parâmetro. Veja-se, finalmente, que este índice é independente da escala do rendimento, isto é, © Universidade Aberta 259 se multiplicarmos ou dividirmos todos os rendimentos pela mesma constante positiva, o índice A mantém-se invariante. Podemos agora retomar o problema tratado no capítulo anterior e que ficou sem solução: como evoluiu a desigualdade do rendimento familiar em Portugal entre 1995 e 2000? Como estamos recordados, o problema colocava-se porque as curvas de Lorenz das distribuições de rendimento se intersectavam, apesar de os valores do indice de Gini pouco diferirem nesses dois anos. Vejamos como a utilização do índice de Atkinson nos vai permitir ordenar as duas distribuições do rendimento. Vejamos o Quadro 8.1. Quadro 8.1 – Evolução da desigualdade do rendimento em Portugal 1989 1995 2000 Gini 0,3169 0,3473 0,3481 Atkinson, ε = 0,5 0,0818 0,0979 0,0981 Atkinson, ε = 1,0 0,1545 0,1810 0,1814 Atkinson, ε = 2,0 0,2886 0,3205 0,3140 Fonte: Rodrigues, (2005) Tenhamos presentes as hipóteses em que assenta o índice de Atkinson. Verificamos que quaisquer que sejam os valores do parâmetro de aversão à desigualdade, este índice ordena de igual modo as distribuições do rendimento para os três anos considerados na análise. E é a mesma ordenação que o índice de Gini faz para essas distribuições. Mas já o mesmo não sucede com as distribuições do rendimento de 1995 e 2000. Para valores “baixos” de aversão a desigualdade, o índice de Atkinson ordena estas duas distribuições do mesmo modo que o indice de Gini: a desigualdade aumenta entre 1995 e 2000. Mas quando o parâmetro de aversão à desigualdade é “elevado” (estamos a admitir ε = 2,0), a ordenação inverte-se: a desigualdade do rendimento diminui entre 1995 e 2000. O que acabámos de ver pode ser interpretado com base no que foi dito na secção 8.7 a propósito da interpretação de ε como parâmetro de aversão à desigualdade. Um valor mais elevado para este parâmetro significa que estamos a ponderar relativamente mais, em termos de bem-estar, as variações de rendimento que ocorrem nos rendimentos mais baixos. Então, se ponderarmos relativamente mais os rendimentos mais baixos, a desigualdade do rendimento diminui entre 1995 e 2000. Repare-se no traçado das curvas de Lorenz para estes dois anos, que fizémos no capítulo anterior. Na verdade, as duas curvas intersectam-se num valor relativamente baixo do rendimento estando a Curva de Lorenz de 2000 mais próxima do que a de 1995 da © Universidade Aberta 260 recta de igual distribuição. Assim, temos solução para o problema de saber qual das duas distribuições tem maior desigualdade. A resposta é: depende de quem avalia, e dos juízos de valor desse avaliador. Quem tiver grande aversão à desigualdade, a desigualdade diminuiu; se tiver um baixa aversão à desigualdade, a desigualdade aumentou. Leituras complementares Este capítulo foi escrito tendo em vista uma explicação cuidadosa de um assunto que, na literatura económica se apresenta de forma mais sintética e mais formalizada. Em outros textos, esta fundamentação não é explicada, o que deixa uma noção menos clara sobre o conjunto de hipóteses que estão subjacentes à medição da desigualdade, arriscando-se a dar a entender uma natureza mecânica, não normativa, na sua redução simples a uma mera fórmula matemática simples de cálculo. Queremos que tal não aconteça, por isso escrevemos este capítulo. Para quem pretender conhecer genericamente formulas de cálculo de medidas de desigualdade e suas aplicações, aconselha-se que leia, de novo, mas orientado para esta matéria: • Connolly, S., A. Munro (1999) Economics of the Public Sector. Prentice Hall. Capítulo 14 (“Income Inequality”), pp. 245-269. Palavras-chave Ao longo do capítulo foram utilizados vários conceitos que formam um glossário que vai sendo enriquecido ao longo do livro. Sugere-se e recomenda- –se que os leitores redijam pequenos textos de definição de alguns dos conceitos abaixo descritos e que constituem as palavras-chave que ajudam a identificar o conteúdo deste capítulo. coeficiente de desigualdade aversão à desigualdade indice de Atkinson © Universidade Aberta 261 Questões para revisão e reflexão 1. Sendo a desigualdade da distribuição do rendimento uma situação em que, para essa distribuição, o bem-estar não é o máximo, e não havendo uma unidade de medida para o bem-estar, como é que é possível medir, com expressão numérica, a desigualdade da distribuição do rendimento? 2. Acha que o índice de Gini, pelo facto de não ser deduzido a partir de uma formulação de bem-estar social mas, antes, a partir da Curva de Lorenz, é uma medida de concentração de rendimento e nunca uma medida de desigualdade, porque não tem valor normativo? © Universidade Aberta 262 AnExO Medição da desigualdade Medir a desigualdade de uma distribuição de um dado valor total do rendimento: associar, a essa distribuição do rendimento, uma informação escalar valorativa da diferença entre o bem-estar social dessa distribuição do rendimento e o bem-estar social máximo alcançável com esse rendimento total; Mede-se a desigualdade através de uma medida de desigualdade, ou coeficiente de desigualdade, da distribuição do rendimento (Pereirinha, 1988). Seja uma dada população (admitamos que é infinita) em relação à qual observamos uma cada característica: o rendimento auferido por cada um dos elementos da população, X. Seja X uma variável aleatória (admitamos que é contínua) com fdp f(x). I(X) é um coeficiente de desigualdade se for: (A8.1) [ ] 0 I(X) H x,f (x) f (x)dx ∞ = ∫ i.e., o valor esperado de uma função [ ]H x,f (x) , com algumas propriedades consideradas desejáveis: trata-se de uma função de avaliação que capta, da distribuição do rendimento, os aspectos considerados relevantes para essa medição (as suas propriedades reflectem os juízos de valor do avaliador da desigualdade). Para várias medidas de desigualdade a função de avaliação é H(x, )µ , isto é, a função H(.) é uma função da distribuição do rendimento através do parâmetro µ ; para outras medidas de desigualdade é a própria f.d.p. que entra como argumento da função H(.) (veremos adiante que isto acontece com o índice de Gini) Para as medidas de desigualdade em que temos H(x, )µ , as propriedades desta função são: • H(x, )µ é contínua e duplamente diferenciável; • | H(x, ) |µ <∞∫ (convergência na integração); • H(x, ) 0µ = se f(x) = 1 para x=µ e f(x) = 0 para x∀ ≠µ (condição de normalização); © Universidade Aberta 263 • ´ ´H (x, ) H (x h, ) para h 0µ > − µ > ou, o que é equivalente, ´´H (x, ) 0µ > (estrita convexidade de H(.) relativamente a x) Algumas medidas de desigualdade conhecidas da estatística: desvio médio relativamente à média, com H(x, ) | x |µ = −µ variância, com 2H(x, ) (x )µ = −µ índice de Gini Pode ser definido de diferentes formas alternativas para uma população infinita, com X (= rendimento) uma variável aleatória contínua Índice de Gini é uma medida de concentração do rendimento associada à curva de Lorenz. Podem entender-se com facilidade as expressões abaixo se se relacionarem com a curva de Lorenz: (A8.2a) 0 2 1 G x F(x) f (x)dx 2 ∞  = − µ  ∫ (A8.2b) 1 0 G 1 2 F (x)f (x)dx ∞ = − ∫ (A8.2c) [ ]1 0 1 G xF(x) F (x) f (x)dx ∞ = −µ µ ∫ No caso de estarmos a analisar a distribuição do rendimento de uma população finita, ou de uma amostra da população, em que a distribuição do rendimento é representada pelo vector: ´ ´ ´ 1 i n(x ,..., x ,..., x ) , com ´ ´ ´ ´1 2 i nx x ... x ...x≤ ≤ ≤ ≤ teremos a seguinte expressão para o índice de Gini (A8.3) ( ) n ´ i_ 2 i 1 1 2 G 1 n i 1 .x n n x = = + − − +∑ Demonstra-se que o índice de Gini é mais sensível à variação dos rendimentos que ocorram perto dos valores médios da distribuição. © Universidade Aberta 264 Medida de entropia da distribuição do rendimento (Theil) (A8.4) 1 0 1 x 1 f (x)dx ( 1) β+∞    −  β β + µ    ∫ casos particulares: (A8.5a) 0 x x 0 T ln f (x)dx ∞  β→ =  µ µ ∫ (A8.5b) 0 1 L ln f (x)dx x ∞ µ β→− =   ∫ no caso de se tratar de uma população finita, ou de uma amostra da população, de dimensão n, temos: (A8.6a) n i i _ _ i 1 x x1 T ln n x x= = ∑ (A8.6b) _ n i 1 i 1 x L ln n x= = ∑ índice de Atkinson É uma medida que permite vários graus de sensibilidade a alterações do rendimento que ocorram entre os rendimentos mais baixos, através do parâmetro de aversão à desigualdade, ε : (A8.7) 1 1 1 0 x A 1 f (x)dx , 0 −ε −ε∞ ε   = − ε>  µ    ∫ que, no caso de a população ser finita ou se tratar de uma amostra de dimensão n, se tem: (A8.8a) 1 n 1 1 i_ i 1 1 1 1 x , 1, 0 nx −ε −ε =  − ε ≠ >   ∑ © Universidade Aberta 265 (A8.8b) n i _ i 1 x1 1 exp ln , 1 n x=      − ε=     ∑ Com valor de ε mais elevado, a função de utilidade tem uma maior concavidade; isto significa que uma mesma variação do rendimento que ocorra entre os rendimentos mais baixos repercute-se numa variação do bem-estar social superior à que ocorra entre os rendimentos mais elevados e, para um valor de ε mais elevado, essa diferença é mais acentuada. © Universidade Aberta Página intencionalmente em branco © Universidade Aberta 9. Pobreza, Privação e Exclusão Social © Universidade Aberta Página intencionalmente em branco © Universidade Aberta 269 Sumário 9.1 Pobreza e desigualdade: uma clarificação conceptual 9.2 Conceitos de pobreza 9.3 Medição indirecta da pobreza: a linha de pobreza 9.4 Medição agregada da pobreza 9.5 Medidas da pobreza 9.6 Pobreza, privação e exclusão social Leituras complementares Palavras-chave Questões para revisão e reflexão © Universidade Aberta 270 Objectivos O que se espera da leitura deste capítulo • Que os leitores compreendam o conceito de pobreza, nas várias acepções que modernamente encontramos na literatura e nos estudos sobre a realidade social da Europa, identificando as hipóteses em que assentam cada uma dessas concepções; • Que os leitores se apercebam da natureza normativa da medição da pobreza em todas as suas componentes, quer no cálculo da linha de pobreza quer na obtenção de medidas agregadas da pobreza; • Que conheçam a forma de medição da pobreza monetária em termos agregados, designadamente as medidas de Sen (e as suas componentes) e de Foster, percebendo a axiomática da medição que estas medidas satisfazem; • Que os leitores entendam a diferença entre os conceitos de pobreza e de exclusão social e a relevância do seu uso conjunto na análise de Política Social. © Universidade Aberta 271 A existência de pobreza na União Europeia constitui importante preocupação política dos vários Estados Membros e da Política Social Europeia. Tem níveis de magnitude diferentes entre esses Estados Membros, mas apresenta perfis de causalidade e de tipologia pelos grupos sociais mais afectados que permitem, com alguma propriedade, referir a pobreza na Europa como um problema social em todos os Estados Membros e na União Europeia. Mas são diversos, entre esses EM, os instrumentos utlizados para lhe fazer face. O surgimento de novas formas de coordenação de políticas sociais (o método aberto de coordenação) constitui uma forma de conciliar a intenção política de reduzir a pobreza na Europa com a diversidade de formas de actuação próprias de cada um dos países membros. Mas não são apenas os níveis e os perfis de pobreza que são similares e igualmente preocupantes em toda a Europa. São-no também as formas mais recentes em que se manifestam esses defices de bem-estar e, bem assim, os mecanismos causadores e os seus efeitos sociais. Falamos no fenómeno da exclusão social, entendido quer como situação (dimensão estática) quer como processo (dimensão dinâmica). Pobreza e exclusão social são, assim, duas perspectivas de análise de défices de bem-estar que, sendo conceptualmente distintas das desigualdades, atrás analisadas, merecem atenção particular, o que faremos neste capítulo. O estudo destes fenómenos situar-se-á a três níveis de análise: ao nível conceptual (clarificando conceitos, distinguindo-os e articulando-os entre si), ao nível da medição dos fenómenos e, finalmente, ao nível da sua utilização na análise da Política Social. 9.1 Pobreza e desigualdade: uma clarificação conceptual Comecemos por uma análise dos conceitos, começando por ver o que distingue o conceito de pobreza (que vamos tratar neste capítulo) do conceito de desigualdade do rendimento (que vimos no capítulo anterior). Em ambos os casos podemos estar a utilizar a mesma variável (rendimento) para efeitos de análise social. É usual considerar-se que é pobre quem tem um rendimento baixo, ou muito baixo, de facto inferior ao que se considera como mínimo, em termos de dignidade social. Mas são abordagens diferentes, desigualdade e pobreza, mesmo usando o mesmo conceito de rendimento. Quando analisamos a desigualdade do rendimento estamos a ter em consideração toda a distribuição do rendimento, e fazemos apreciações normativas sobre essa distribuição, como vimos no capítulo anterior. Mas não se tem em consideração o nível do rendimento, que poderá, ou não, ser baixo para alguns (ou muitos, ou mesmo todos) os membros da população. Quando analisamos a pobreza, pelo contrário, estamos a analisar o nível dos rendimentos e a investigar quais os membros da população que têm rendimento inferior a um certo limiar, sem tomarmos em consideração os rendimentos © Universidade Aberta 272 de nível superior a esse limiar. Isto é, não temos em consideração toda a distribuição do rendimento. Pode, portanto, haver uma percentagem muito elevada de população pobre numa sociedade que tenha uma distribuição do rendimento com pequena desigualdade, assim como pode haver uma grande desigualdade do rendimento numa sociedade onde haja uma percentagem pequena de população pobre. Quer a desigualdade do rendimento quer a pobreza são apreciações normativas, não são constatações mecânicas decorrentes de meras aplicações de fórmulas de cálculo. Trata-se, de facto, de apreciações sobre defices de bem-estar, conceito que depende dos juízos de valor do avaliador social. Temos assim juízos de valor sobre o bem-estar com o qual se está a comparar a realidade e calcular o défice e, por outro lado, juízos de valor sobre o próprio cálculo desse defice. Mas tal procedimento é conceptualmente diferente consoante estejamos a analisar a desigualdade do rendimento ou a pobreza. A análise da desigualdade envolve a comparação entre o bem-estar social que a distribuição actual do rendimento origina e o bem-estar social máximo alcançável com o mesmo rendimento total: há desigualdade do rendimento se o mesmo rendimento total, distribuído de forma distinta, originar um bem-estar social mais elevado. Foi assim que o conceito de desigualdade do rendimento foi apresentado no capítulo anterior. A análise da pobreza, por seu turno, envolve a comparação, para cada elemento da população, entre o seu bem-estar e o bem-estar individual minimamente aceitável na sociedade (segundo a norma existente nessa sociedade). Assim, enquanto na análise da desigualdade a norma social é o bem-estar social máximo da distribuição de um dado rendimento total (conceito não mensurável em termos monetários), na análise da pobreza essa norma de bem-estar diz respeito a cada indivíduo com a qual se compara cada indivíduo na sociedade (que, em resultado dessa comparação, pode ser considerado pobre), e tem expressão monetária: é a chamada linha de pobreza monetária. Colocam-se, naturalmente, várias questões relativas à medição da pobreza, que iremos tratar neste capítulo. Uma delas, de facto crucial e que aproxima os dois conceitos, de desigualdade do rendimento e pobreza, tem a ver com a hipótese frequentemente aceite de que a pobreza pode ser medida usando a variável rendimento, isto é, que a pobreza é uma situação de défice de rendimento. Isto significa admitir que, sendo a pobreza um défice de bem-estar, o rendimento é uma boa proxy para esse bem-estar, ou uma variável determinante fundamental. Esta hipótese é questionável, e importa analisar o seu significado. Vejamos, para o efeito, a Figura 9.1. © Universidade Aberta 273 Figura 9.1 Analisar directamente a pobreza, isto é, fazer uso do próprio conceito sem usar nenhum conceito que lhe seja aproximado, exige que seja definida uma norma de bem-estar e que o bem-estar de cada membro da sociedade seja medido. Usar um limiar monetário para medir a pobreza traduz-se numa abordagem indirecta a essa medição. Estamos a admitir que o rendimento é a variável determinante fundamental do bem-estar. Devemos notar que o bem-estar de cada indivíduo depende em grande medida do consumo de bens e serviços, que vão determinar as suas condições de vida material. E que o consumo de bens e serviços exige que seja feita despesa na sua aquisição. E para que tal aconteça cada pessoa necessita de dispor de rendimento. Mas esta relação entre rendimento e bem-estar é mediada por outras variáveis para além das que foram enunciadas, podendo diferir bastante entre diferentes sociedades e, mesmo na mesma sociedade, entre os diferentes indivíduos. Deve ter-se em atenção que parte do consumo das famílias não origina despesa de consumo das próprias famílias, mas sim consumo colectivo, ou seja, despesa pública no fornecimento gratuito, ou a preços reduzidos, de bens e serviços aos seus destinatários. Um Estado-providência tem funções de provisão de bens e serviços à população (serviço nacional de saúde, sistema público de educação) que torna possível o consumo individual de bens e serviços sem que tal exija despesa individual de consumo (na verdade, será uma despesa colectiva em consumo, ou consumo colectivo). Por outro lado, em algumas sociedades o fornecimento de bens e serviços a algumas famílias é feito por formas informais ou organizdas da sociedade civil, que designamos por economia social ou, também designado, o Terceiro Sector (isto é, para além do Mercado e do Estado, os outros dois) da política social: os lares e centros de dia paroquiais, as creches das associações de residentes do bairro, as ajudas proporcionadas por familiares e vizinhos em cuidados pessoais a pessoas idosas ou doentes, etc. São, neste caso, bens e serviços garantidos à população por via diferente da do mercado e que não exigem o dispêndio, por cada consumidor/utente, na sua aquisição. Analisando a cadeia de causalidade entre rendimento e bem-estar, deve também ter-se em atenção que há aspectos das condições de vida que não são determinados por © Universidade Aberta 274 consumo de bens e serviços. Há dimensões não materiais das condições de vida em que não apenas o rendimento mas outras variáveis, têm efeito nas condições de vida e, portanto, no bem-estar. Vamos então ver alguns conceitos de pobreza remetendo, para mais adiante, aspectos de método que se colocam a propósito da pobreza monetária. 9.2 Conceitos de pobreza Uma primeira distinção que se pode fazer, entre as diversas concepções de pobreza com que podemos analisar a realidade, é entre pobreza objectiva e pobreza subjectiva. Quando nos referimos a pobreza subjectiva não estamos a querer referir-nos a eventual subjectivididade que possa haver na forma como se avalia a pobreza na sociedade. Cada cientista social e responsável por políticas sociais faz avaliações da pobreza com juízos de valor, inevitavelmente. E deve explicitar, da forma mais clara possível, quais são esses juízos de valor. Não há lugar a subjectividade nessa avaliação, pois esses critérios serão sempre conhecidos. Subjectividade, na medição da pobreza, significa outra coisa. Significa que a aferição da pobreza em que cada indivíduo possa estar é feita a partir da percepção que cada indivíduo faz do seu próprio bem-estar. Esta avaliação é, em geral, feita por inquirição à população sobre o seu nível de bem-estar. Há várias formas clássicas para proceder a esta determinação (VAN PRAAG, B. & FERRER-i-CARBONELL, A. 2004:291-317): uma delas consiste em incluir, no questionário dirigido à amostra da população inquirida, uma pergunta sobre o nível de satisfação, numa escala ordinal, que obtém do rendimento que aufere. A partir do tratamento estatístico das respostas é possível estimar uma função de bem-estar e, a partir daí, determinar uma linha monetária de pobreza. A determinação estatística de um limiar de pobreza constitui uma resposta à necessidade de delimitação do subgrupo pobre da população inquirida. É um procedimento comum nas análises subjectivas da pobreza. Uma segunda alternativa consiste em introduzir, no questionário, uma “questão de avaliação do rendimento”, isto é, em que é pedido a cada pessoa inquirida que indique qual o valor do rendimento que considera ser um nível “muito baixo”, “baixo”, “insuficiente”, etc., até ao nível do “muito bom”. Por este método consegue-se estimar uma função de bem-estar, possibilitando também estimar uma linha monetária de pobreza, também chamada de “linha de pobreza de Leiden”. Uma terceira alternativa consiste em incluir no questionário uma “questão sobre o rendimento mínimo”, isto é, uma pergunta em que se pede a cada pessoa inquirida que indique qual o valor mínimo do rendimento que, na sua opinião, e atendendo às suas circunstâncias, lhe permitiria satisfazer as necessidades fundamentais. Comparando esse rendimento “ideal” com o rendimento “real” (o que o inquirido aufere), é possível obter um limiar monetário de pobreza: © Universidade Aberta 275 sendo a diferença entre o rendimento ideal e o rendimento real decrescente com o nível de rendimento, esta linha de pobreza seria o valor do rendimento que igualasse a zero essa diferença. É questionável que, seja qual for o método, a abordagem subjectiva da pobreza possa constituir uma metodologia adequada para a medição da pobreza numa sociedade. Ainda que seja atraente, e útil, conhecer a auto-percepção da situação de bem-estar da população, este método não assenta em nenhum critério normativo de bem-estar, crucial na avaliação deste fenómeno social. Daí que a generalidade dos estudos da pobreza assente a caracterização deste fenómeno essencialmente em outros métodos, que designamos por objectivos; também se designa por pobreza objectiva aquela que é medida segundo estes métodos. Estes métodos caracterizam-se por assentarem em critérios de avaliação próprios do cientista social que está a avaliar o fenómeno. O que pode ser feito de uma forma directa, ou indirecta. A medição directa da pobreza consiste na utilização de proxies, tão próximas quanto possível, do conceito de bem-estar (que, na verdade, não pode ser medido, a menos que o seja em termos de bem-estar subjectivo, com base nos métodos acima referidos, porém conceito distinto daquele, normativo, que é relevante para a Política Social). A utilização de indicadores de condições de vida (muitos deles indicadores de natureza física) constitui uma forma de medição directa da pobreza. É necessariamente uma abordagem multidimensional da pobreza, tendo em consideração as várias dimensões, quer materiais (alimentação, educação, habitação, cultura e recreio, etc), quer sociais e imateriais (integração na comunidade, actividades recreativas e culturais, participação na vida social e política, etc) em que o bem-estar é perspectivado. É, por outro lado, uma forma de integrar, na análise da pobreza, a perspectiva dos direitos na forma como se relacionam com o bem-estar. Mais adiante trataremos este assunto, a propósito do conceito de “privação”, conceito que melhor se adequa a esta abordagem directa e multidimensional da pobreza. Uma forma alternativa consiste na medição indirecta da pobreza. Assenta na utilização de uma variável monetária (rendimento, despesa) para exprimir um limiar abaixo do qual alguém é pobre. Já se percebe, pelo que foi exposto atrás, a razão desta designação. Sabemos quais são as suas limitações, pelo que então foi exposto. Uma variável monetária apresenta uma síntese, em valor, com expressão unidimensional, de uma grande variedade de variáveis de bem-estar. Permite por isso, mais facilmente, delimitar um subconjunto da população que queremos classificar como pobre: sabemos como tal é mais difícil quando lidamos com um conjunto de variáveis de bem-estar. Apresenta ainda a enorme vantagem de, mais facilmente, estimar custos de políticas, já que o défice de bem-estar tem expressão em défice monetário. Aliás, como vimos atrás a propósito da pobreza subjectiva, também em relação à pobreza multidimensional (privação) se mostra necessária a sua tradução monetária © Universidade Aberta 276 para efeitos de estabelecimento de uma fronteira de delimitação da população pobre. Isto significa que, apesar das limitações que enfrenta, o uso da pobreza monetária constitui uma peça de análise fundamental da pobreza. A determinação da linha de pobreza monetária constitui outra área de controversia. Um dos aspectos que origina discussão e polémica é o que separa os autores que defendem que a pobreza é um conceito absoluto dos que entendem ser um conceito relativo. Os defensores da concepção absoluta de pobreza entendem que esta pode ser avaliada em termos de um conjunto de necessidades que constituam uma norma fixada em termos absolutos, isto é, com validade geral, independentemente do lugar e do tempo. Nesta conformidade, seria possível determinar um valor absoluto da linha de pobreza. Esta concepção radica nos primeiros estudos realizados sobre a pobreza, por Rowntree no Reino Unido, no início do sec. XX, que identificava a pobreza “primária” como aquela situação em que as famílias se encontrariam se não dispusessem dos recursos suficientes para a sua subsistência física. Encontra plena justificação quando aplicada à realidade dos países menos desenvolvivos onde, em muitas circunstâncias, a pobreza possa existir em formas extremas e ser sinónimo de fome. Mas pode também justificar-se a necessidade de cálculo de uma linha de pobreza que faça uma quantificação do custo de um cabaz mínimo (claramente normativo, com implicações políticas) de consumo de bens e serviços numa dada sociedade. Este cálculo, naturalmente susceptível de discussão política, pode ser de grande importância para efeitos de preparação de medidas de política social que se traduzam na fixação de valores mínimos de prestações sociais (pensões mínimas, pensões sociais, rendimento mínimo de inserção, subsídio de desemprego, etc). Actualmente há razoável consenso em torno da opinião de que a pobreza é um conceito relativo. Isto significa que não se pode falar em situação de pobreza apenas quando se está abaixo do limiar de subsistência. Pode considerar-se que se está numa situação de pobreza se os recursos de que se dispõe não permitem “participar” (um conceito normativo) na sociedade e ter “condições de vida” (outro conceito normativo) que sejam as usuais na sociedade onde se vive. Estes padrões de vida variam no espaço e no tempo, e as condições de participação são naturalemnte específicas de cada sociedade. Estamos, portanto, perante um conceito de pobreza que é relativo a cada sociedade, é para cada sociedade concreta que faz sentido a existência de uma norma. Isto significaria, então, que esta concepção de pobreza relativa se deve traduzir no cálculo de uma linha de pobreza própria para cada sociedade. Esta relação entre pobreza absoluta e pobreza relativa foi abordada por Amartya Sen e foi já atrás referida a propósito das necessidades sociais (no capítulo 3). Retomando o que nessa altura foi dito, compreende-se que SEN (1987,1999)seja de opinião de que a pobreza é um conceito absoluto no espaço das capacidades (capabilities), mas seja um conceito relativo no espaço dos © Universidade Aberta 277 bens (commodities). Estariam assim compatibilizadas as duas abordagens, absoluta e relativa, remetendo para a abordagem absoluta a necessidade de definir normas nos domínios das capabilities, conceito que necessitaria de ser operacionalizado e que pode ser desenvolvido no sentido da sua relacionação com os direitos, terreno da actuação da Política Social. 9.3 Medição indirecta da pobreza: a linha de pobreza Vejamos como se procede a uma análise da pobreza em termos monetários. Admitamos que vamos considerar o rendimento como a variável a partir da qual se vai fazer essa análise. Consideremos uma população de dimensão n e seja X a variável que representa o rendimento observado dos elementos dessa população. Seja o vector que representa a repartição do rendimento: (9.1) ( )1 i nx x ,..., x ,..., x= e consideremos, a partir dele, o vector ordenado: (9.2) ( ) 1 ´ ´ ´ ´ i nx x ,..., x ,..., x= em que ´ ´ ´ ´1 2 i nx x ... x ... x≤ ≤ ≤ ≤ ≤ . A análise da pobreza em termos indirectos (pobreza monetária), com base no rendimento, consiste na identificação e análise da subpopulação cujo rendimento é inferior a um certo limiar (linha de pobreza, z) que constitui a fronteira de delimitação entre a população pobre (rendimento abaixo da linha de pobreza) e a população não-pobre (com rendimento acima da linha de pobreza). É a partir daqui que toda a análise vai ser realizada. Para tal é essencial ter-se efectuado o cálculo de uma estimativa da linha de pobreza. Como já se disse, não existe nenhum método de cálculo que seja neutral, aceite sem discussão, isento de juízos de valor. É um conceito normativo e mesmo os métodos que possam ser mais sofisticados tecnicamente, são métodos que respeitam, de forma explítica ou implícita, uma certa orientação normativa. As referências que seguem não pretendem ser exaustivas, mas antes ilustrativas da diversidade de métodos que encontramos na literatura e nas metodologias usadas em estudos empíricos. Os métodos mais conhecidos, e que radicam numa certa preocupação de cálculo de um limiar absoluto de pobreza, partem das necessidades alimentares cujos níveis mínimos podem ser estabelecidos normativamente numa base © Universidade Aberta 278 científica sólida (ciências da nutrição). Um dos métodos mais conhecidos é o que foi usado por M. Orshansky no relatório do Council of Economic Advisors (EUA) em 1964 para propor uma linha de pobreza oficial nos EUA. Ainda hoje este método é usado em estudos empíricos sobre a pobreza. Os estudos realizados nos anos 80 sobre pobreza em Portugal utilizaram este método para estimar linhas de pobreza (SILVA, M. et al., 1985). O método de Orshansky parte do cálculo do custo de um cabaz de consumo alimentar, com base em critérios que contemplam, por um lado as recomendações nutricionais que as autoridades nacionais estabelecem e difundem (em Portugal, o Instituto Ricardo Jorge) e, por outro lado, o conhecimento que se tem das preferências alimentares de cada sociedade. Considerando o valor dos preços que vigoram nessa sociedade num certo período de análise, pode obter-se, para um adulto-padrão, o valor da despesa alimentar mínima por adulto-equivalente, DAmin, conceito que padroniza o consumo por indivíduo e que vai permitir obter, com base em hipóteses realistas, valores para o agregado familiar (ou, como se designa correctamente, o agregado doméstico privado, ou ADP). Uma vez estimado este valor, que se refere apenas a uma parte das despesas das famílias, há que determinar o valor da despesa total mínima por adulto-equivalente. Não existem, a exemplo das ciências da nutrição, bases científicas para propor despesas mínimas nos outros items de consumo (vestuário, habitação, transportes, cultura e recreio, educação, saúde, etc). Uma forma de o fazer, proposta por Orshanski, consistiu em utilizar um indicador que traduza a relação entre a despesa em alimentação e a despesa total na sociedade (ou em algum grupo de referência na sociedade) e que possa ser escolhido como norma social. Esta relação entre o valor da despesa em alimentação e o valor da despesa total é conhecida por coeficiente de Engel. Os padrões que este coeficiente revela, numa análise comparativa entre grupos sociais ou, numa sociedade, ao longo do tempo, permitem encará-lo como um indicador de síntese de padrões de consumo que reflecte o efeito de condições de vida (condições de vida mais elevadas traduzem-se em valores do coeficiente de Engel mais baixos). Uma vez escolhido o coeficiente de Engel padrão, a utilizar como norma social (matéria naturalmente controversa), podemos então chegar ao cálculo de uma linha monetária de pobreza, expressa em despesa total por adulto-equivalente, como: (9.3) min min Coef Engel padrão DAlimentar DTotal = Repare-se que a lógica da construção desta linha de pobreza, que se baseia em valores mínimos de despesa, leva a que não seja o rendimento, mas a despesa, a variável a utilizar para exprimir a linha de pobreza. Por outro lado, a passagem da linha de pobreza por adulto-equivalente a linha de pobreza por agregado familiar (ADP) exige que se tenha informação sobre o número © Universidade Aberta 279 de adultos-equivalente existentes em cada ADP. Isto faz-se com base em informação sobre a dimensão dos ADPs e da sua composição, aplicando tabelas de equivalência que já se encontram padronizadas na literatura especializada, a que mais adiante se fará referência mais aprofundada. Outro método, conhecido por “método do rácio alimentar”, utiliza a informação sobre a regularidade do comportamento do coeficiente de Engel na sua relação com o rendimento (ou despesa) para, tendo em consideração a relação decrescente (que se admite estável) entre o coeficiente de Engel e o rendimento (ou despesa) das famílias, determinar o rendimento ao qual corresponda o coeficiente de Engel ideal (a norma). Se for X a despesa familiar por adulto-equivalente, o valor da despesa em alimentação é crescente com x, DA(x). Mas a regularidade do comportamento do coeficiente de Engel permite constatar que o racio DA(x)(x) xρ = (coeficiente de Engel) é decrescente com x. O método consiste então, com base na relação entre DA e x , isto é, a relação DA(x) conhecida empiricamente a partir dos dados obtidos por inquirição dos ADPs, em determinar o valor de x que corresponda ao valor ideal do coeficiente de Engel, ρ , considerado como norma. Temos assim uma estimativa da linha de pobreza, expressa em valor da despesa por adulto-equivalente, mas que não se baseia no cálculo de um valor mínimo de despesa em alimentação. Admite-se como aceitável socialmente a relação entre o coeficiente de Engel e o valor da despesa observado empiricamente na sociedade. Esta relação, ao reflectir de forma sintética o efeito, em padrões de consumo, de diferentes níveis de vida, permite a escolha daquele padrão (coeficiente de Engel) a que corresponde o mínimo socialmente aceitável. É, com base nestas hipóteses (que não são meras hipóteses de cálculo, mas critérios normativos) que assenta este método de cálculo do limiar de pobreza. Também a título exemplificativo, vejamos como podemos obter o valor de uma linha de pobreza monetária correspondente à perspectiva de pobreza subjectiva. Repare-se que, nesta abordagem, cada pessoa objecto de inquirição é questionada, directa ou indirectamente, sobre o seu bem-estar. A questão que se coloca, a que a metodologia que segue procura responder, é a de determinar o valor do rendimento que estabelece a fronteira entre a população pobre e a não-pobre. Segundo um dos métodos (o que acima apresentámos como aquele que inclui uma “questão sobre o rendimento mínimo”), a cada elemento inquirido da população é perguntado quais são as suas características socio-económicas (vector θ ), qual é o seu rendimento actual (x), e qual é o rendimento que, nas suas condições (características socioeconómicas, nas actuais circunstâncias) considera como o mínimo adequado para poder prover ao seu sustento (xmin). Tem-se assim, para cada elemento da população, o vector: © Universidade Aberta 280 (9.4) (x, θ , xmin) Dadas as características socioeconómicas e as circunstâncias em que vive cada elemento da população (vector θ ), tem-se então uma relação entre as variáveis xmin e x: (9.5) xmin = f(x, θ ) que está representada na Figura 9.2. É possível fazer-se um ajustamento da função aos dados e considerar-se, como proposta de linha de pobreza, o valor x*min tal que: (9.6) x*min = f(x*min, θ ) Figura 9.2 Adoptarmos uma linha de pobreza assim estimada significa que aceitaríamos considerar como pobres aquelas pessoas que acham que o rendimento adequado para terem uma vida digna é superior ao que auferem; não-pobres são os que consideram ter um rendimento superior a esse mínimo. A norma, a existir, assenta num certo princípio democrático de aceitação da percepção subjectiva do rendimento considerado mínimo, para cada pessoa, face às suas circunstâncias. Não se poria em dúvida a capacidade de cada indivíduo fazer um bom julgamento da sua situação, e aceitaríamos esse julgamento como norma social. Naturalmente que estas hipóteses são demasiado fortes para poderem ser aceites como suporte de formulação política, mas constitui um elemento importante de análise social como forma de conhecer a percepção, pela sociedade, de mínimos sociais. Finalmente, uma referência à metodologia de cálculo da linha de pobreza usada genericamente na Europa. Trata-se da linha de pobreza usada nas © Universidade Aberta 281 estatísticas do EUROSTAT e na qual se baseiam os estudos sobre a pobreza na União Europeia. É uma linha de pobreza monetária, calculada separadamente para cada Estado Membro reflectindo, assim, algumas características desses Estados. É calculada como uma dada percentagem (em geral 60%) do rendimento disponível familiar mediano por adulto- equivalente. Significa que não existe uma linha de pobreza única para a União Europeia. Existe uma linha de pobreza calculada, segundo a mesma metodologia, para cada um dos Estados Membros. É com base nestas linhas de pobreza que serão apresentados elementos estatísticos sobre pobreza na Europa. 9.4 Medição agregada da pobreza Não basta identificar a população pobre para se conhecer a realidade da pobreza numa sociedade. É preciso dar expressão quantitativa à sua dimensão. Por medição agregada entende-se a associação, ao fenómeno da pobreza, tal como foi identificada com base em algum critério de delimitação da população pobre (linha de pobreza, no caso de ser essa a abordagem seguida), de um ou mais valores numéricos que dêem expressão à sua magnitude. Também aqui se colocam aspectos normativos. A aparente neutralidade valorativa das expressões algébricas das fórmulas de medição de facto escondem (e há que explicitar) juizos de valor sobre o modo como se agrega a informação sobre a pobreza individual em grandezas que expressam a sua magnitude em toda a sociedade. Seja uma população de dimensão n e seja X a variável que representa o rendimento observado dos elementos dessa população. Admitamos que, com base em algum método adequado, foi calculada a linha de pobreza z. Seja o vector ordenado que representa a repartição do rendimento dessa população: (9.7) ( ) 1 ´ ´ ´ ´ i nx x ,..., x ,..., x= em que, portanto, se tem: ´ ´ ´ ´1 2 i nx x ... x ... x≤ ≤ ≤ ≤ ≤ . Sendo conhecida a linha de pobreza z, é possível obter uma partição da população em dois conjuntos (disjuntos, mutuamente exclusivos): a população pobre e a população não-pobre. A população pobre pode definir-se do seguinte modo: (9.8) { }iL(x;z) i :x z= < © Universidade Aberta 282 Representemos por q(x;z) o cardinal do conjunto L (i.e., o número de elementos pobres na população) e por L (x;z)µ o rendimento médio da população pobre. Uma medida de pobreza é uma função P(.), com propriedades adequadas (e que reflectem os juizos de valor de quem está a analisar a realidade social) que associa, ao vector (x,z), um escalar (um número real): (9.9) (x;z) P(x;z)→ Existem várias medidas de pobreza que são formas funcionais específicas, com propriedades desejáveis. Para ser uma medida de pobreza, a função P(.) deve porém satisfazer um conjunto de propriedades (axiomas): • Axioma da simetria, ou anonimidade: a medida da pobreza é invariante a permutações de rendimento entre elementos da população. Este axioma significa que o que conta na medição da pobreza é o rendimento, e apenas o rendimento. Não são tomados em consideração quaisquer outros atributos, para além do rendimento, para classificar alguém como pobre ou como não-pobre. O que significa que qualquer permuta de rendimento entre duas pessoas, isto é, uma transferência de rendimento entre duas pessoas que as deixe em situação simétrica (uma pessoa ter o rendimento igual ao de outra, e vice-versa) não altera a magnitude da pobreza. • Axioma do foco: a medida da pobreza depende dos rendimentos da população pobre e é independente do rendimento da população não pobre Este axioma, fundamental na medição da pobreza, significa que para a medição da pobreza só conta mesmo a população pobre e não a parte da distribuição do rendimento respeitante aos rendimentos superiores à linha de pobreza. Fica assim postulado, através deste axioma, a diferença entre análise da pobreza (para o qual interessa apenas a população com rendimento inferior à linha de pobreza) e análise da desigualdade do rendimento (para a qual interessa toda a distribuição). Assim, se o rendimento de toda a população pobre se mantiver invariante mas ocorrer alguma alteração do rendimento de algum elemento não pobre da população, as medidas de pobreza não devem registar nenhuma alteração daí decorrente. • Axioma da monotonia: a diminuição dos recursos de um elemento da população pobre origina, ceteris paribus, um aumento da pobreza Este axioma é crucial na medição da pobreza, pois diz-nos que a pobreza é sinónimo de insuficiência de recursos. O defice de bem-estar é traduzido em rendimento abaixo do limiar da pobreza. Por isso, qualquer diminuição do rendimento de alguém que esteja abaixo desse limiar deve traduzir-se num © Universidade Aberta 283 aumento da magnitude da pobreza em termos agregados, da sociedade no seu todo. Dito de outro modo, se um pobre ficar mais pobre, a pobreza na sociedade aumenta. • Axioma fraco das transferências: se ocorrer uma transferencia de rendimento que seja regressiva entre dois elementos pobres (i.e., de um elemento pobre para outro menos pobre, isto é, com mais rendimento), a medida de pobreza deve aumentar Este axioma tem a ver com a distribuição do rendimento da população pobre e significa que, mesmo mantendo-se o rendimento total da população pobre inalterado, uma alteração da sua distribuição tem efeitos na medição agregada da pobreza. Se um pobre transferir rendimento para outro pobre que tenha um rendimento mais elevado (que seja menos pobre), aumentam as diferenças de rendimento entre eles. O que este axioma significa é que, nestas circunstâncias, porque as desigualdades de rendimento entre os pobres aumentaram, a medição agregada da pobreza deve registar um aumento. Estes são os axiomas que constituem as propriedades fundamentais da medição da pobreza. Vamos apresentar algumas medidas clássicas de pobreza e ver em que medida satisfazem essas propriedades. Uma medida clássica da pobreza é a incidência ("headcount") da pobreza, expressa como: (9.10) q(x;z)H(x;z) n = e significa a percentagem da população total que é pobre. Esta medida satisfaz as propriedades da simetria e do foco, mas não satisfaz as propriedade da monotonia nem o axioma fraco das transferências. A intensidade da pobreza (“poverty gap”), que significa a percentagem do rendimento que necessitaria de ser transferido para os pobres para eliminar a pobreza, é expresso como: (9.11) i i L(x;z) z x1 I(x;z) q(x;z) z∈ −= ∑ Esta medida safisfaz as propriedades da simetria, do foco e da monotonia, mas não satisfaz o axioma fraco das transferências. SEN (1976), partindo da axiomática da pobreza acima descrita, deduziu e propôs uma medida compósita que combina três medidas simples de pobreza: a incidência, a intensidade e a desigualdade do rendimento da população pobre, medida pelo índice de Gini (Gp), que ficou conhecida como medida de Sen: © Universidade Aberta 284 (9.12) pS(x;z) H(x;z). I(x;z) [1 I(x;z)].G = + −  Esta medida satisfaz os quatro axiomas acima descritos: axioma da simetria, axioma do foco, axioma da monotonia e axioma fraco das transferências. Finalmente importa conhecer outra medida de pobreza, proposta por FOSTER, GREER, THORBECKE (1984), conhecida habitualmente como medida de Foster: (9.13) i i L(x;z) z x1 F , 0 n z α α ∈ − = α>  ∑ em que α representa o parâmetro de aversão à pobreza, permitindo diferentes sensibilidades à medição agregada da pobreza. Trata-se de uma classe de medidas, e não de uma medida, de pobreza. A flexibilidade que apresenta, com a possibilidade de assumir diferentes expressões consoante o valor do parâmetro α , torna esta classe de medidas particularmente atraente. Vejamos três casos particulares, habitualmente usados nas análises da pobreza: a) para 0α= , 0F H(x;z)= Trata-se da medida de incidência. b) para 1α= , 1F H(x;z).I(x;z)= Trata-se de uma medida compósita, combinando de forma multiplicativa a incidência e a intensidade. c) para 2α= , 2 i 2 i L(x;z) z x1 F n z∈ − =   ∑ Trata-se de uma medida que é sensível à dispersão do rendimento da população pobre, e que se designa por medida da severidade da pobreza. Considerando a classe de medidas de Foster, verifica-se que, à semelhança da medida de Sen, também a medida de Foster satisfaz os quatro axiomas da medição da pobreza. Apresenta-se no Quadro 9.1 informação sobre a pobreza em Portugal, cuja caracterização é feita utilizando a medida de Foster, frequentemente utilizada nos estudos de medição da pobreza. Neste quadro é apresentada a linha de pobreza monetária, como é habitualmente considerada pelo EUROSTAT: 60% do rendimento mediano por adulto-equivalente das famílias. © Universidade Aberta 285 A medição agregada evidencia um aumento da pobreza ao longo do tempo em Portugal no período considerado. Mas, se atendermos à severidade da pobreza, entre 1995 e 2000 regista-se uma ligeira redução. Quadro 9.1 – Evolução da pobreza monetária em Portugal 1989 1995 2000 Linha de pobreza (Euros); 60% do rendimento mediano 3393 3777 4356 F0 0,1764 0,1829 0,1910 F1 0,0433 0,0465 0,0470 F2 0,0163 0,0176 0,0170 Fonte: Rodrigues, (2005) Importa recordar os resultados obtidos no capítulo anterior quando foi introduzido o índice de Atkinson e se considerar diferentes valores para a aversão à desigualdade. Quando a aversão à desigualdade é elevada, a desigualdade do rendimento em Portugal diminuiu no período 1995-2000. Repare-se, atendendo ao significado de severidade da pobreza, que esta conclusão é concordante com a que agora se obtém 9.5 Pobreza, privação e exclusão social O conceito de pobreza surge associado, frequentemente rivalizando, com outros dois conceitos: o de privação e o da exclusão social. São conceitos distintos, não são sinónimos, e são frequentemente utilizados conjuntamente no discurso mediático e político, querendo significar que essa utilização conjunta poderá enriquecer o conteúdo das análises. Vejamos como se distinguem conceptualmente. Todos estes conceitos se referem a um mesmo problema essencial. Encarado em sentido amplo, qualquer destes conceitos se refere a desvantagens sociais e pretendem referir-se a situações de defice de bem-estar relativamente a alguma norma social. Reflectem, porém, aspectos ou dimensões diferentes do problema, tendo surgido quer em resposta a novas conceptualizações analíticas necessárias ao estudo da situação e evolução social (i.e., emergência de novos paradigmas), quer traduzindo formas distintas de encarar a necessidade de intervenção na sociedade (i.e., novas orientações da política social). É neste duplo sentido da diferença entre os conceitos que importa que lhe dediquemos alguma atenção. © Universidade Aberta 286 Vejamos quais as principais diferenças entre os conceitos. Como vimos, pobreza é um conceito que diz respeito a um défice de recursos relativamente a uma norma (linha de pobreza) definido em termos de rendimento ou despesa, isto é, de uma variável monetária. Traduz uma perspectiva unidimensional, de medição indirecta, em termos monetários, de um defice de bem-estar. Os conceitos de privação e de exclusão social, pelo contrário, situam as desvantagens sociais relativamente a uma norma definida em termos multidimensionais, isto é, de vários items de privação, numa perspectiva de medição directa (HILLS, LE GRAND, PIACHAUD, 2002). A necessidade de uso conjunto dos vários conceitos (pobreza, privação/ exclusão social) pode ser entendida à luz da necessidade de definir mínimos em termos de recursos, bem como na necessidade de quantificar custos de medidas de política, mesmo que não tenham a natureza de transferências monetárias. No entanto, o que ocorreu foi, de facto, uma mudança na orientação de análise dos problemas sociais na Europa na década de 90, tendo originado uma mudança do enfoque analítico, deslocando-se das análises das desvantagens em termos de pobreza para uma análise centrada na privação e na exclusão social. O conceito de exclusão surge nessa época na Europa com dois significados, ou duas abordagens conceptuais e analíticas da realidade social, distintas. Por um lado, uma abordagem com origem na literatura sociológica francófona, significando o surgimento de situações de desafiliação social (“desafilliation”), ou seja, de quebra de laços sociais, ou de desqualificação social, isto é, encarada também com processos existentes na sociedade e que geram esses efeitos. A exclusão social é assim encarada quer como situação (em que alguém se encontra, desvantagem social de facto), quer como processo (existência de mecanismos geradores, na sociedade e na economia, no próprio funcionamento das instituições do Estado-providência) que colocam cidadãos nessa situação de desvantagem. Parte significativa dos processos de exclusão social são os que actuam no mercado de trabalho. Uma outra orientação, que radica na literatura anglo-saxónica de política social, recupera a noção de cidadania, procurando assimilar o conceito de exclusão à noção de não realização (portanto, uma situação) de direitos de cidadania (civil, política, social), em resultado de diferentes factores, sejam eles de recursos económicos, da forma de funcionamento do sistema económico, no funcionamento das relações sociais, em falhas no funcionamento das instituições. A orientação de paradigma social ocorrida na Europa na década de 90 traduziu-se na assunção política da exclusão social como critério de leitura crítica da política económica e da política social. Essa orientação, que marca uma localização da análise das desvantagens sociais no domínio conceptual novo da exclusão social significou várias coisas. Em primeiro lugar, © Universidade Aberta 287 traduziu-se numa maior relevância dada às dimensões não monetárias das desvantagens sociais (comparativamente com as desvantagens de natureza monetária, características das análises centradas na pobreza) e seu carácter multidimensional (em detrimento das análises unidimensionais e indirectas do bem-estar característica da pobreza monetária). Consistiu também numa maior importância atribuída aos aspectos relacionais (e não meramente redistributivos, quando é analisado em função dos recursos económicos, como é o caso da pobreza monetária) das desvantagens. Significa também uma maior valorização dos aspectos dinâmicos (de processo) relativamente aos aspectos estáticos (de resultado). De facto, fala-se de situações, mas também de processos, de exclusão social para nos referirmos ao funcionamento da economia, da sociedade e das suas instituições onde se localizam factores causais dessas situações de exclusão. Além disso, a relevância da abordagem anglo-saxónica centrada nos direitos significou um significativo realçar do papel dos direitos de cidadania como princípios orientadores da análise da Política Social. Finalmente, há que destacar a presença de diversos níveis de âmbito territorial na caracterização e explicação das desvantagens sociais, e que são também níveis de intervenção da política social: supranacional, nacional, regional, local, da comunidade, da família, o indivíduo. A relevância para a Política Social da alteração dos conceitos de pobreza e exclusão, no seu uso conjunto, corresponde também a uma alteração da orientação da política social, em que a uma actuação curativa (centrada nos resultados, em termos de situação, numa perspectiva estática) veio suceder o previlegiar de uma actuação preventiva (sobre as causas, em termos de processo, numa perspectiva dinâmica), em que a uma actuação de natureza monetária (por transferências, numa dimensão monetária, numa actuação de natureza unidimensional) vieram a suceder políticas activas (centrada nos direitos, com dimensões não monetárias, numa actuação de natureza multidimensional), e que a actuações redistributivas (componente distributiva das desvantagens sociais) se sucederam actuações sobre dimensões relacionais (componentes relacionais das desvantagens). Leituras complementares Há abundante literatura sobre pobreza, alguma bastante especializada na abordagem de diferentes perspectivas deste tema. Não se pretende um grande aprofundamento das matérias quer conceptual quer de medição, antes se aconselhando que se complemente a leitura deste texto com outros que integrem o tema da pobreza nas análises de Política Social. Assim aconselha-se a leitura de capítulos sobre pobreza nos dois livros já indicados: • Connoly, S., A. Munro (1999) Economics of the Public Sector, Prentice Hall. Capº 15 (Poverty), pp. 270-289. © Universidade Aberta 288 • Rosner, Peter G. (2003) The Economics of Social Policy. Edward Elgar. Capº 8 (Poverty), pp. 277-339. Sugere-se também a leitura do seguinte texto que pretende dar conta da importância da integração de Portugal da União Europeia em termos de mudança de paradigma de abordagem da Política Social e o papel que teve a análise das políticas centradas no conceito de exclusão social: • Pereirinha, J., Nunes, F. (2006) Política Social em Portugal e a Europa, 20 anos depois. In Romão, A. (org.) A Economia Portuguesa 20 Anos Após a Adesão. Almedina, pp. 283-326 Palavras-chave Ao longo do capítulo foram utilizados vários conceitos que formam um glossário que vai sendo enriquecido ao longo do livro. Sugere-se e recomenda-se que os leitores redijam pequenos textos de definição de alguns dos conceitos abaixo descritos e que constituem as palavras-chave que ajudam a identificar o conteúdo deste capítulo. anonimidade axioma da monotonia axioma da simetria axioma fraco das transferências axiomatica da medição da pobreza dimensões relacionais das desvantagens sociais direitos de cidadania exclusão social incidência da pobreza intensidade da pobreza medida da pobreza medida de Foster medida de Sen pobreza políticas curativas vs. preventivas políticas passivas vs. políticas activas privação severidade da pobreza Questões para revisão e reflexão 1. Comparando duas sociedades, pode acontecer que seja numa delas haja maior desigualdade do rendimento e na outra uma maior taxa de pobreza? © Universidade Aberta 289 2. Pode acontecer que, medindo a pobreza em termos agregados, possa ocorrer, entre dois anos, um aumento da intensidade e uma diminuição da incidência? 3. Que relações pensa que existe entre os conceitos de pobreza monetária e de exclusão social que justifiquem a sua utilização conjunta em análise da Polítia Social? © Universidade Aberta Página intencionalmente em branco © Universidade Aberta Notas Conclusivas © Universidade Aberta Página intencionalmente em branco © Universidade Aberta 293 Pretendeu-se, com este livro, apresentar fundamentos da Política Social. Não são “os” fundamentos, pois por certo haverá muitos outros a considerar para se poder entender porque é que o Estado intervem, e como o faz, na promoção do bem-estar numa sociedade moderna. Também não é um livro de “políticas sociais”, pois nem se abordam domínios específicos de actuação, nem formas concretas, em países ou colectividades identificadas para estudo. É, também neste sentido, uma abordagem genérica sobre objectivos de actuação tendo em vista essa finalidade social, de promover o bem-estar social, garantindo direitos sociais. A seguir a este livro outro se seguirá, com o título “Política Social: formas de actuação no contexto europeu”, onde muito do que não foi deliberadamente tratado o será, quer em domínios específicos (destaque especial será dado à segurança social) quer em contextos geográficos próprios (contexto europeu). A Política Social confere, neste contexto, a natureza de Estado-providência à actuação destes Estados que, no seu conjunto, na União Europeia, forma a cultura social e política comummente designada por modelo social europeu. © Universidade Aberta Página intencionalmente em branco © Universidade Aberta Referências Bibliográficas © Universidade Aberta Página intencionalmente em branco © Universidade Aberta 297 AcocellA, N. 1998 The Foundations of Economic Policy. cambridge University Press. 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